Belediye Şirketlerinde Yetki Düğümü

Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi’nin Belediye Şirketleriyle İlgili Meclis Toplantısından, 2019.

Belediyeler, bölgeye has genel nitelikteki ihtiyaçları gidermek üzere kurulan ve karar mekanizması demokratik katılımla belirlenen mahalli idarelerdir. 5593 sayılı Kanun’un 3.maddesi, Anayasanın 127.maddesine paralel şekilde, belediyeleri, bölgede yaşayanların yerel ve ortak gereksinimlerini karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından belirlenen özerk kamu tüzel kişileri olarak tanımlamaktadır.

Belediyeler, bölge sakinlerinin genel ihtiyaçlarını karşılamak üzere giriştikleri ekonomik faaliyetlerin bir bölümünü, kurdukları veya iştirak ettikleri işletmeler ve şirketler vasıtasıyla yürütür[i]. Belediye bizzat kendisinin bir tüzel kişilik olarak yönetiminde bulunduğu veya müdürü olduğu işletme ve şirketlerde, belediyeyi temsil etmesi için gerçek kişileri görevlendirir ve bu kişiler vasıtasıyla işletme ve şirketlerin yönetiminde yer almış olur[ii].

Ticaret Bakanlığı’nın 20.5.2019 tarihinde yayınladığı genelgeyle, belediyenin tüzel kişiliğini temsil etmesi için yetkilendirilen kişiyi belediye organlarından hangisinin belirleyeceği hususunda bir düzenleme yapılmaktadır. Bu düzenlemeye göre, belediye tüzel kişiliğini temsil edecek gerçek kişiyi belirleme yetkisi belediye başkanına değil belediye meclisine aittir ve genelge tarihi itibariyle yapılacak görevlendirmelerin artık bu şekilde yapılması gerekmektedir.

Genelge, Ankara ve İstanbul gibi belediye başkanıyla belediye meclisinin farklı siyasi iradelerin elinde olduğu büyükşehir belediyelerinde önemli bir değişiklik anlamına geliyor. Bu sebeple Ankara Büyükşehir Belediyesi (ABB) genelgenin yürütmesinin durdurulması ve iptali istemiyle dava açtı ve İstanbul Büyükşehir Belediyesi (İBB) de bu davaya müdahil oldu. 29.7.2020 tarihinde Danıştay yürütmenin durdurulması talebini reddederek ilgili kısmı karara bağladı. İptale ilişkin talebin incelemesiyse hâlâ devam ediyor.

Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri belediye başkanı yerine getirir ve yetkileri belediye başkanı kullanır[iii]. Uyuşmazlığın düğüm noktası 5216 sayılı Kanun’un 18/k hükmü ve 5393 sayılı Kanun’un 38/p hükmü doğrultusunda belediye başkanına verilen bu yetkinin, belediye meclisinin görev ve yetkilerini düzenleyen 5393 sayılı Kanun’un 18.madde hükmüyle çatışıp çatışmadığında yatmaktadır. Danıştay’ın iptal talebine ilişkin kararını vermesine kadar bu durumun belirsizliğini koruyacağını düşünüyoruz.

Peki bu tartışma ABB ve İBB bakımından ne ifade ediyor? Yukarıda söylediğimiz üzere, belediyeler kuruldukları bölgede yaşayanların genel ihtiyaçlarını gidermek için mal ve hizmet üretirler. Bunun bir tarzı da şirketler yoluyla üretimdir. Buna mukabil, bu soruya kamusal bütçe argümanlarıyla, vergiler başta olarak kamusal gelirlerin nasıl harcandığının gözetilmesi üzerinden bir cevap verilmesi kolay değildir. Çünkü bu şirketler kamusal bütçeye dahil olmayıp faaliyetlerini belediyenin bütçesinden bağımsız olarak yürütürler[iv]. Dolayısıyla hizmetin sunulması ve hesap verilebilirlik için kamusal bütçe alanında sahip olunan savunmalar bu şirketler bakımından geçerli olmaz.

Buna karşılık, sözgelimi Halk Ekmek A.Ş. İBB’nin bu tarzdaki şirketlerinden biridir. Bölge sakinlerine uygun fiyata sağlıklı besin sunmak amacıyla İBB’nin de yönetiminde bulunduğu bir şirket olarak faaliyet göstermektedir. Bu örnekler Ağaç ve Peyzaj, BELBİM, BELTUR, İstanbul Enerji, İSFALT, Şehir Hatları anonim şirketleri şeklinde çoğaltılabilir. ABB yönetiminde de yine Halk Ekmek, BELKO, BAŞKENTGAZ anonim şirketleri gibi benzer tarzda şirketler bulunmaktadır. İBB’nin yönetiminde olduğu 30, ABB’nin yönetiminde olduğu 16 şirket vardır.

Görüldüğü üzere, özerk bütçeyle yürütülen bu şirketlerin sunduğu mal ve hizmetler belediyelerin karşıladığı yerel ihtiyaçlar bakımından beslenme, enerji, ulaşım gibi çeşitli ve mühim bir alana yayılmış durumdadır. Üstelik, böylesine önemli bir alan kamusal bütçe argümanlarının dışında kalmaktadır. Dolayısıyla, burada ancak bir karşılaştırma yapılabilir.

İBB’nin 2020 yılı bütçesi 25 milyar 850 milyon liradır. ABB’nin 2020 yılı bütçesiyse 7 milyar 150 milyon liradır. 19.2.2018 tarihli bir değer tespit raporunda İBB’ye bağlı BELBİM A.Ş.’nin değerininse toplam 4 milyar 27 milyon lirayı aştığı ifade edilmektedir[v]. İBB bakımından 30 şirketlik sayı, tek bir şirketin 4 milyar 27 milyonu aşan değeriyle birlikte düşünüldüğünde, şirketlerin toplam değerinin İBB’nin bir yıllık bütçesini birkaç kez katlayacağını tahmin etmek mümkün gözükmektedir.

Öte yandan, bu karşılaştırmayı şirket değeri üzerinden değil de gelir ve giderler üzerinden yapmak maalesef mümkün değildir. Çünkü bu şirketlerin bütçeleri, gelir ve giderleri kamuoyuyla şeffaf bir şekilde paylaşılmamaktadır. Ancak Sayıştay raporlarına yansıyan bazı rakamlar fikir oluşturmaya yardımcı olabilir. Sözgelimi İstanbul Enerji A.Ş.’nin 2018 yılında gerçekleştirdiği enerji satış miktarı 457 milyon lirayı, bu satışların maliyetiyse 405 milyon lirayı aşmaktadır[vi].

Belirttiğimiz üzere, bu şirketlerin yönetim kurulunda büyükşehir belediyesi tüzel kişiliği bulunmaktadır. Belediye kurulda bulunmakla yönetim kurulu üyelerinin bu sıfatla sahip olduğu tüm haklardan yararlanır ve yükümlülükleri yerine getirir. Yönetime ilişkin yükümlülükler aynı zamanda bir hak teşkil eder[vii]. Yönetim kurulu üyesi şirket kararlarına katılır, muhalefet eder, gözetim sağlar[viii]. Dolayısıyla, belediyenin yıllık bütçesine kıyasla büyük bir ekonomik gücü temsil eden şirketlerin yönetim kurulunda belediyeyi kimin temsil edeceği ve büyük gelir ve gider kalemlerinin kaderine kimin etki edeceği elbette önemlidir. Üstelik İBB ve ABB gibi belediye organlarında farklı, hatta çatışan siyasi iradelerin hâkim olduğu belediyeler bakımından bu ayrıca önem taşır.

Sorun bir bütçe yönetimi sorunu değil, belediyenin sahip olduğu toplam bütçeyi dahi birkaç kez katlayan bir ekonomik değerin yönetiminde kimin temsil edileceği sorunudur. Düğüm temsil noktasındadır. Bu yüzden de Danıştay’ın kararını takip etmek, mali ağırlığıyla birlikte değerlendirmek zorunluluk taşımaktadır.

—

Hasan Basri Çifci[ix] & Halil İbrahim Kapan[x]

—

[i] Detaylı bilgi için bkz. Dönmez Mustafa, Belediye Yönetimi, Mevzuat Yayıncılık, 3.bası, 2014, sayfa 633.

[ii] Karş. Poroy Reha/Tekinalp Ünal/Çamoğlu Ersin, Ortaklıklar Hukuku I, Vedat Kitapçılık, 14.bası, 2019, sayfa 400.

[iii] Bkz. 5393 sayılı Kanun, 38/p. Ayrıca bkz. Doğanyiğit Sadettin, Açıklamalı Belediye Kanunu — Büyükşehir Belediye Kanunu, Seçkin, 4.bası, 2016, sayfa 368 vd.

[iv] Bkz. Sevgili-Gençay Fatma Didem, “Belediye Şirketlerinin Hukuki Statüsü”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, s. 134, 2018, sayfa 154–155. Karş. Akyılmaz Bahtiyar/Sezginer Murat/Kaya Cemil, Türk İdare Hukuku, Seçkin, 8.bası, 2017, sayfa 366.

[v] Bkz. Sayıştay, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Belbim A.Ş. — Elektronik Para ve Ödeme Hizmetleri A.Ş. 2019 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, sayfa 33.

[vi] Bkz. Sayıştay, İstanbul Büyükşehir Belediyesi İ. Enerji A.Ş. — İstanbul Enerji Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi 2018 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, sayfa 45–46.

[vii] Bkz. Poroy/Tekinalp/Çamoğlu, sayfa 410.

[viii] Detaylı bilgi için bkz. Poroy/Tekinalp/Çamoğlu, sayfa 407–425.

[ix] Bütçene İyi Bak, Koordinatör. Araştırma Görevlisi, Maltepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Mali Hukuk ABD.

[x] Vergi Araştırmaları Topluluğu, Üye. Öğrenci, Beykent Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler.