DPD DALAM BAYANG BAYANG DPR: PERLUKAH PENAMBAHAN FUNGSI LEGISLASI?

Dewan Perwakilan Daerah (DPD) adalah lembaga hasil reformasi yang legitimasi keberadaannya diatur dalam Pasal 22C dan 22D UUD NRI 1945. Pada amandemen ke-3, lembaga legislatif dipisahkan menjadi DPR yang merupakan utusan partai politik dan DPD sebagai utusan daerah. DPD dibentuk untuk menggantikan fungsi Utusan Daerah (UD) dalam MPR agar aspirasi kedaerahan dapat disampaikan dengan baik ke pusat. DPD mewakili rakyat dari berbagai wilayah Indonesia, berbeda dengan DPR yang berasal dari partai politik. Meskipun posisi DPD sejajar dengan DPR, hal ini tidak menjamin DPD bermanfaat. Wewenang legislasi DPD sering kali tereduksi oleh kewenangan DPR, dan dalam pencapaian program legislasi nasional, RUU yang diajukan DPD kerap kali diabaikan. Dari 2015 hingga 2024, RUU yang menjadi usulan DPD tidak satupun yang disahkan menjadi UU[1]. Contohnya, RUU tentang Ekonomi Kreatif, dan RUU tentang Bahasa Daerah mandek dalam tahap pembahasan. Akibatnya, muncul persepsi bahwa DPD minim kontribusi, seolah-olah hanya menjadi lembaga pelengkap dalam ketatanegaraan. Hal ini disebabkan oleh wewenang DPD yang terbatas dan ketergantungannya pada DPR.

Wewenang DPD diatur dalam Pasal 22D UUD NRI 1945, yang berbunyi: Ayat (1) “Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan…”; Ayat (2) “Dewan Perwakilan Daerah ikut…”; Ayat (3) “Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan pengawasan…”. Kewenangan ini seakan mengkerdilkan DPD, karena hanya diizinkan untuk mengajukan, membahas, dan ikut serta, dan itu pun hanya yang terkait dengan daerah. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa konstitusi menjadikan DPD seperti “singa ompong”.

Badan legislatif Indonesia terdiri dari dua kamar, yang disebut bicameralism. Di banyak negara, bicameralism dirancang untuk memastikan representasi yang lebih luas dan penyaringan undang-undang yang lebih ketat. Namun, sistem di Indonesia berbeda dengan bicameralism di negara demokrasi presidensil lainnya, sehingga Indonesia disebut menganut konsep soft bicameralism. Misalnya Amerika Serikat yang mengatur senat dan House of Representative sama sama kuat[2]. Misalnya dalam membuat undang undang, wajib memperoleh persetujuan dari congress yang merupakan gabungan senat dan house of representative. Sangat berbeda dengan di Indonesia yang mana wewenang membuat RUU hanya ada pada DPR. Bagir Manan berpendapat DPD bukanlah badan legislatif penuh[3].

Berkaca dari wewenang DPD yang sangat terbatas tersebut yang bahkan dainggap singa ompong, seharusnya DPD mendapatkan kewenangan yang sejajar dengan DPR meskipun mereka dipilih dari wilayah masing maing. Anggota DPR adalah orang yang cenderung mewakilkan suara partai. DPR terikat dengan partai politik, sehingga muncul istilah koalisi dan oposisi di DPR. Sedangkan DPD adalah lembaga parlemen yang tidak terafiliasi partai politik sehingga lebih leluasa dalam menjalankan kewenangan tersebut tanpa diintervensi oleh partai politik. Soft Bicameralism memungkinkan salah satu kamar untuk menguasai keputusan parlemen lebih besar dari kamar yang satunya. Justru Strong Bicameralism dapat meningkatkan dan menegakkan asas check and balance diantara kedua parlemen tersebut, apalagi salah satunya terafiliasi partai politik.

Mengingat soft bicameralism terjadi karena kedua kamar yang memiliki kekuasaan yang tidak seimbang dan komposisi serta pengisian kedua kamarnya sama. Jika kekuasan antara kedua kamar tidak seimbang, maka manfaat dari keberadaan kamar kedua tidak optimal dan biaya yang dikeluarkan tidak seimbang dengan manfaatnya[4]. Maka yang tepat buat Indonesia adalah strong bicameralism karena menyeimbangkan kamar pertama yang merupakan perwakilan dari partai politik.

Kelebihan dari strong bicameralism adalah mendorong diskusi dan pembahasan yang lebih mendalam sebelum pengesahan undang-undang, serta memastikan suara daerah tersampaikan dengan baik. Dalam Hukum Administrasi Negara, terdapat konsep vacuum of norms, di mana kendala dalam penerapan undang-undang yang tidak diatur memerlukan regulasi dari eksekutif, yang disebut deligated legislature. DPD dapat berperan memberikan pandangan dari fakta lapangan, mengingat kondisi tiap daerah di Indonesia berbeda, sehingga mengurangi kemungkinan perlunya deligated legislature oleh eksekutif.

Jika yang dikhawatirkan dengan memperkuat kewenangan legislasi DPD adalah ketidakefisiensian waktu, maka hal tersebut tidaklah berdasar. Pembuatan Undang undang seyogyanya memenuhi 3 unsur, yaitu keadilan, kemanfaatan dan kepastian[5]. Untuk memenuhi ke 3 unsur tersebut sudah dipastikan memerlukan analisis dan pembahasan yang lebih mendalam dan tentu akan memakan lebih banyak waktu. Jika memang memerlukan regulasi yang sangat mendesak, seharusnya dibentuk saja Perpu oleh Presiden sesuai amanat pasal 22 ayat (1) konstitusi. Jika yang dikhawatirkan adalah terjadinya deadlock antara DPR dan DPD, penulis mengusulkan bahwa ada mekanisme penyelesaian agar RUU tersebut menjadi otoritas eksklusif dari masing-masing kamar sesuai dengan bagiannya.

Penerapan strong bicameralism di Indonesia tidak akan menjadikan negara ini federal seperti Amerika Serikat; asumsi ini tidak berdasar. Strong bicameralism hanya memperkuat peran dan fungsi kedua kamar legislatif, dalam proses legislasi tanpa mengubah struktur negara kesatuan. Mengingat kewenangan terbatas tersebut bersumber dari UUD NRI 1945, perubahan dari sistem soft bicameralism ke strong bicameralism memerlukan amandemen konstitusi oleh MPR. Langkah pertama adalah mengubah kata “anggota” dalam Pasal 2 ayat (1) UUD. Selanjutnya, posisi DPR dan DPD harus disetarakan, tanpa ada lembaga yang berperan sebagai lembaga penunjang atau auxiliary.

[1] PSHK, “DPD Lembaga Negara yang Nyaris Tak Berguna”, pshk.or.id, diakses dari https://www.google.com/url?sa=t&source=web&cd=&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjI38Wk3vmIAxWlyDgGHcjZJ1MQFnoECBIQAQ&url=https%3A%2F%2Fpshk.or.id%2Fblog-id%2Fdpd-lembaga-negara-yang-nyaris-tak-berguna%2F&usg=AOvVaw1NYmLtYRuJqjADsXu9TpFB&opi=89978449 (6 Oktober 2024)

[2] Legowo, T. A. (2005). Lembaga perwakilan rakyat di Indonesia: studi dan analisis sebelum dan setelah perubahan UUD 1945. (No Title).

[3] Pirmansyah, M. (2014). Eksistensi dewan perwakilan daerah dalam sistem bikameral di Indonesia. Syarif Hidayatullah State Islamic University Jakarta. Lihat juga: (jakarta: PT Raja Grafindo,2005), h, 154.

[4] Maheswara, Permana,& Andira, (2017). Penerapan Sistem Strong Bicameralism di Indonesia Sebagai Upaya Optimalisasi Kewenangan MPR. Padjadjaran Law Review, 5.

[5] Moho, H. (2019). Penegakan Hukum di Indonesia Menurut Aspek Kepastian Hukum, Keadilan dan Kemanfaatan. Warta Dharmawangsa, 13(1).