淡北道路：超越黨派的區域權力之爭

· 綜述

Power & Choice第16章“Bureaucracy & the Public Sector”中論述了一個現代國家如要達到有效治理、推行有益於人民的政策，需要有完善的行政體系。行政學和政治學已然是兩個獨立且專業學門，可事實上當行政機關要推動某項政策時，時常需要面對的都是不折不扣的政治問題，也就是人們如何選擇達成共識以解決共同面臨之困難、以及人們如何施展權力以掙脫共同面對之困境。舉例來說，行政部門推行政策時可能遇到的困難包含各政黨翻來覆去的立場、各區域間不同的需求、民間分歧的意見、不同價值觀間的抉擇⋯⋯等，而這些問題在一項已經爭執20餘年的政策中幾乎全都有涉及，那就是「淡水河北側沿河平面道路」 — — 簡稱「淡北道路」 — — 之興建。

淡北道路的爭議，時常被簡化為環境保育與經濟發展如何抉擇的亙古無解命題。但從其歷史沿革來看，或許較適宜的命名應該是臺北市與新北市(包括先前的臺北縣)兩地方自治團體之爭，而且事實上如此簡化是相當不適當的。因為從淡北道路計畫提出至今24年中，時常都因議題形塑而白熱化成淡水和北投兩區域直接對立，或是因為財政分配而導出中央與地方權力分配問題，又或有官員以鮮明支持或反對立場蓄積政治勢力，更有質疑城市規劃是否根本失控以及檯面下是否有「政商勾結」黑幕之聲音。故此，本文筆者相信淡北道路是個非常值得分析之政治問題，不但因其涉及面向之廣泛，也因其所反映出的政治現象相當程度上能破除一般人只將政治視為政黨之爭的迷思。

本文除概略介紹淡北道路的發展、涉及議題之外，也會與 Power & Choice和第16章 “Bureaucracy & the Public Sector” 進行對話，驗證在淡北道路的一案中，立法、行政與司法部門之間的互動如何牽動著此計畫、以及在處理此計畫之時，中央政府、臺北市政府與新北市政府(2010前為臺北縣政府) 是否符合有效之行政體系的基本原則。

本文之撰寫特別感謝臺北市士林北投區議員黃郁芬女士，接受筆者之訪談，提供無價的資料搜尋引導和政治現實之洞察分析。

· 淡北道路之緣起與角力

(圖片：2020年新北市政府新建工程處。上圖為淡北道路的地圖位置，下圖1為靠近紅樹林捷運站起點，有台二線和淡金路兩入口；下圖2為繞過關渡大橋匝道口高架設計；下圖3為匯入大度路時高架設計)

過去半世紀以來，淡水城鎮的發展逐漸吸引越來越多人入住，人口於是從1980年的7萬左右發展至今已經有183,000人。但是，淡水除觀光業外並無其他主要產業，也因為都市計畫的失衡，使淡水的土地大多用以興建住宅而非工業或科學園區，進一步導致移入淡水人口數遠超過其地區內產業所能提供之工作機會數。因此淡水人大多都需要每天通勤、進入臺北市市區工作。淡水人口多但工作機會少、建設也相對少的現實，使得進出淡水的交通成了關鍵。但除了2001年通車的捷運淡水線外，能夠往返淡水與臺北市區的公路就只有臺2線一條。

長年以來，臺2線車流壅塞的問題一直為淡水人所詬病，尤其在尖峰時段，車流量平均都會達到8,054車次，故舒緩淡水和臺北市市區間交通壅塞的問題向來是大臺北生活圈重要的課題，「飽受塞車之苦」的淡水更視之為重中之重。攤開地圖看或是實際走訪當地一趟都不難看出，緩解壅塞交通並非拓寬臺2線就能解決的，因為在河跟山之間僅有的狹小空間已經被目前的臺2線和捷運淡水線占滿了。若要再有鋪路空間，或許可以採行挖山、填河造陸等成本昂貴且曠日費時的施工方法。但臺北縣政府在多次磋商後，討論出最便宜的選擇是在捷運軌道西側興建一條新的道路，作為大度路段到捷運紅樹林站此段路除了臺2線外的另一選擇。

1996年，臺北縣政府正式提出了「淡水河北側沿河道路」的規劃，卻在2000年環境評估被否決了。其最主要理由可分為三點：1. 新道路幾乎完全是蓋在淡水河沿岸國家及紅樹林保護地之上，對生態和景觀將造成嚴重不可逆的影響；2. 應以鼓勵大眾運輸來緩解臺2線車流量而非以新建道路；3. 未與淡江大橋配合施工，淡北道路成效將十分有限。第1點使得淡北道路的開發成為一個經濟發展與環境保護拉鋸的經典命題；第2點確實有國際交通學者證明為是，一段壅塞的道路不會因為拓寬而減少車流，反而會吸引更多車輛、造成更嚴重堵塞；第3點則令淡水人難以接受，因淡江大橋的建立是為聯絡淡水和左岸的八里，被認為與聯絡淡水和臺北市區的淡北道路關係牽強附會、是故意不給淡水人新道路的說詞。約莫這時，淡北道路開始被稱為「欠淡水人的路」。

由於淡水人支持淡北道路的民意持續高昂，淡水區的民代也不分黨派的希望看見其落成，因此2008年臺北縣政府決定快速、形式性地通過環評，並於該年年底直接動工。此舉遭到環保團體強烈抗議，臺北縣政府被指控環評程序不實而告上行政法院，2011年行政法院判決新北市(2010年臺北縣已升格為新北市) 政府需補齊第二階段環評之程序，因為根據《環境保護法》有重大影響生態之虞的建設需進入第二階段更嚴格環評審查。2020年淡北道路二階環評終於通過，但最後一次環評仍因為沒有交通專家出席而遭到質疑，也因為新北市新建工程處(以下簡稱新工處)遲遲交不出細部執行書，故即使通過了環評，淡北道路至2022年仍無動工跡象。

淡水人民對淡北道路的支持力度未曾降低，不論2000年第一次環評被拒時的民主進步黨台北縣長蘇貞昌、還是後來屬於中國國民黨的新北市長朱立倫和侯友宜都明確表態支持，尤其侯友宜不但將實現淡北道路列為競選核心政見之一，2018年當選以來幾乎每場淡北道路的公聽會和環評都會每親自出席。

臺北市方面反應則相當不同。不論民進黨的陳水扁、國民黨的馬英九和郝龍斌、無黨籍（後來創立民眾黨）的柯文哲市長都明確表達臺北市不積極樂見淡北道路落成。而且就算一定要建，臺北市也不應該花錢幫新北市解決淡水交通問題。尤其北投區，更視之為不過是淡水人將塞車問題轉移到北投區大度路口，對北投幾乎是完全無益而有害。但是，柯文哲在第二任市長任期中一改臺北市一貫的態度，2020年9月表達願意支持淡北道路興建，臺北市甚至願意出一部分錢。柯文哲態度的轉變，支持一項對臺北市幾乎無益處的政策，更加深部分地方政治人物認為政府暗中與建商勾結、利用淡北道路興建將帶動淡水發展的消息來炒高淡水房價。臆測之餘，北投區至少35位里長說出重話，若臺北市政府不顧基層民意即強推淡北道路，一定會發動抗議和抵制；臺北市議會在北投區議員帶領下，各政黨幾乎毫無爭議的通過表決絕對不撥淡北道路的預算給臺北市政府。

因淡北道路的建設經費從2008年的新台幣64億隨著通膨和原物料價格上漲而增加到74億，故新北市政府也尋求中央政府補助，也有立法委員直接質詢現任閣揆蘇貞昌中央何時才要實踐這條「欠淡水人的路」？蘇貞昌並沒有像自己擔任臺北縣長時那麼支持淡北道路，而是表示中央最多補助46億，而且要新北市與臺北市充分協調好才撥。有人認為是中央不願藐視臺北市內高聲反對的民眾；也有人認為是蘇貞昌不願意將自己台北縣長任內無法完成的工程拱手讓給反對黨，成為侯友宜的重要政績。

· 政治權力：進一步分析

淡北道路主要涉及雙北市政府新工處、雙北市政府交通局、臺北市都市計畫委員會、環保署(中央)、交通部公路總局(中央)、內政部都市計畫委員會(中央)和內政部(中央)。根據新北市政府工新處在2020年9月18日有關淡北道路的的簡報，由其完成都市計畫書圖製作，接著雙北市政府交通局公開展覽30天並舉辦地區說明會，再由臺北市都市計畫委員會審議，備受矚目的環境評估在此時由環保署負責，接下來交通部公路總局修正後就會送到行政院，最後經過內政部都市計畫委員會審議、內政部核定，就可以由市政府公告發布實施。

事實上，在為期數年的淡北道路興建案計畫提出後便爭議不斷，包括環境衝擊、雙北政府和中央的經費分攤、是否符合成本效益以及對台北市交通影響等議題，都難以取得共識，也一直存在被詬病的流程。例如交通部公路總局負責的修正審查流程遭懷疑卡關、故意拖延，新北市長侯友宜則在2022年4月12日表示希望快速通過此案，造福淡水、北海岸市民。另外，環保署負責的環境評估環節也歷經20多年。從1996年交通部公路總局提出此計畫，中間經過24年的環評不通過、一連串的重新審查和撤換數位環評委員，終於在2020年1月通過環評。前者可說是交通部公路總局的「不作為」，導致了飽受批評、過慢的審查速度。而後者則是環保署的「作為」(環評)導致了為期24年的爭議。有趣的是，政府部門的作為和不作為，兩個完全相反的手段，竟造成相同的結果──淡北道路的興建計劃案不斷延後。

Shively在Power＆Choice的第361頁提到，人民具現化了國家及其政策。也就是說，人民才是國家和政策的主體，故政策的變化必定會對人民造成影響。此段落將專注在淡北道路與台灣民主發展的關聯。在淡北道路興建的流程中，存在促進台灣民主發展還有使其倒退的事件。在政策合法化前，必須經過公聽會吸收民眾意見。畢竟淡北道路的會影響到廣大的新北及台北市民，在不參考民意的狀況下逕行執行重大交通政策不是一個民主國家該有的行為。另外，政府網站上的陳情系統也能確保沒有到公聽會現場的民眾也能透過網路表達看法。在這個網路時代，政府陳情系統的重要性不言而喻。以上兩者都是民主國家推行政策中重要的指標，讓人民能以自身立場對即將影響日常生活的決策表達意見抑或是盡一份心力。雖然行政和立法者具有「合法性」，但是具有民意基礎，也就是「合理性」的政策更能體現出民主的真諦。以功能論，公聽會和陳情系統都能促進台灣民主發展，使人民得以當家做主。

相反地，環保署在2019年撤換環評委員，本來具有續任資格的六位環評委員被視為阻礙政策推行的擋路石，未獲環保署續聘。本屆環委在淡北道路興建案上並無太多反對意見，會議僅討論約10分鐘就通過環評，讓人不免質疑爭論了24年且充滿爭議的淡北道路開發案竟被草草同意，是否有人為操作的空間或目的？細看撤換環評委員和通過淡北道路通過環評的時間點，2019與2020正是總統大選的選期，環保署如此操作的原因可能是想在選舉年讓民眾留下民進黨政府已經達成許多政績的印象，進而影響選舉結果。再者，根據台北市議員黃郁芬的個人臉書，她表示淡北道路的興建案不顧「在地民意」就草率通過審議。黃郁芬議員強調在地居民的共識大於雙北的共識，並且過去台北市政府從來沒有向北投、士林的民眾針對淡北道路的規劃、交通衝擊影響評估說明清楚，甚至是從來沒有徵詢過在地居民的同意。最後，黃郁芬議員批評：「過去柯文哲市長也表示要等三個方案解決淡水地區交通壅塞之一的淡江大橋蓋好、確定其分流狀況後，再來決定淡北道路是否真的有實施的必要性。然而現在卻是淡江大橋蓋到一半，還在施作橋樑母體的情況下，就已經通過環評、開始要蓋淡北道路了。」她質疑柯市府明知淡北道路的相關規劃在台北市議會無法通過，最後只好協調中央負擔興建經費來規避議會的監督。

在黃郁芬議員臉書關於淡北道路最後的論述中，她舉出數位當地里長和台北市前交通局長親臨說明會現場署名反對興建淡北道路的例子，並強調規劃淡北道路的過程既罔顧在地民意、忽略專業意見、通過環評手段不公又刻意規避議會監督，很有可能無法改善淡水、北投地區的交通壅塞情形，反而容易使其更加惡化。以功能論，以上三者都使台灣民主發展倒退，回到人民對行政權無所適從、只能盲目遵守的時代。

· 淡北道路：必要性探討

本篇文章的前面部分主要探討到淡海道路以及該項政策本身的一些爭議及各方之看法，因此在文末我們希望用政府其他類似目的政策及其效果來說明，或是讓讀者在多一點方面上對淡海道路這個政策有所理解。對於淡水地區之交通改善，近幾年最主要是「淡江大橋」和「淡海輕軌」。

淡江大橋初始想法最早提出於1990年代。幾經波折後，最終於2013年核定行政院環境保護署環境影響評估審查委員會審核通過，並於2014年開始施工，並且是由中央政府，也就是行政院交通部之下設機關所負責。其興建於淡水河河口，連接新北市淡水區和八里區，為目前台61線最北端。現有的道路規劃有雙向四線快車道、機車道、自行車道與人行道，以及部分預留做為未來建設輕軌的空間。

淡江大橋建造的目的是考慮到淡水往來其他地方之陸路主要仰賴竹圍、高厝坑一帶之台二線，由於都市更新以及人口移入等原因，如同前面其他部分所述，因而使淡水長期受交通壅塞之苦。據預估，淡江大橋之興建可以使淡水八里間縮短約15公里路程外，更重要的是可以減少台2線竹圍路段大約17%的交通量及關渡大橋大約30%的交通量，因此淡江大橋建造的主要目的便是分擔淡水及周圍北海岸車流以及交通。此外，比起台北市中心，淡水地區之產業多以觀光及其相關者為主，較少工商業駐足，因此也有說法是希望藉由改善交通情況進而促進淡水地區之產業發展，無論是優化現有觀光產業抑或是增加其他產業進入之可能，進而使當地人通勤來往台北市中心的需求降低。

淡海輕軌的構思最早也是出現於1990年代左右，不過其內部作業規畫則是2005年附近開始，而行政院核定本案則要等到2013年年初時。雖然是輕軌，不過就如其他的捷運系統一樣，淡海輕軌是地方政府，也就是新北市政府所計畫並施行的。淡海輕軌起點從捷運淡水紅樹林站向海岸方向延伸，其路線主要行經沙崙與淡海新市鎮之交界，並計劃在海洋科大附近分別向北方和西南方兩邊延伸至三芝區及八里區。

如同淡江大橋以及淡北道路，淡海輕軌之興建也是為了改善當地交通，不過作為一項政策，淡海輕軌的實際效用則還有待商榷。一方面上因為輕軌全程一般需要大約25分鐘的車程，然而同樣路段開車則需約15分鐘，因此淡海輕軌就一般通勤需求而言沒有太多使用誘因。雖然去年年中時曾於淡海輕軌綠山線及藍海線重疊路段(紅樹林站至濱海沙崙站)上下午尖峰通勤時段縮短班距，但仍改變不了與其他交通方式之差距，使得使用人數無法上升。另一方面，在一開始淡海輕軌剛開通時就乘客數量而言，的確成效不錯。不過在免費試乘過後，使用人數就開始直線下滑，因此出現了兩種說法：一是輕軌的使用多半都是屬觀光客之運輸，因此免費試用過後使用人數明顯減少；二是雖然輕軌之價錢已經比捷運低一些，但其花費與消費者感受到的效益並不成比例。因此為解決這種情況便有「希望政府把輕軌的營利功能下降，先以解決交通問題以及說服民眾使用為主」的這種聲音出現。

從以上兩種政策來看，我們可以得出兩種結論：第一，新北市政府在其他相類似政策還沒解決好各自問題的情況下，施行多方爭議不止的淡北道路有操之過急的疑慮；第二，淡北道路的必要性還不能夠確定，也就是說或許等淡江大橋與淡海輕軌的相對應對策都處理好之後，淡水的交通問題就以得以緩解，不必再投下更多成本去興建淡北道路。

在淡海輕軌這項政策中，如同上面所提到，雖然大部分工程已經完工且啟用了，但是因為現實上的因素，可能是價錢，可能是它的效益等問題，造成淡海輕軌的效益遠不如預期。比起現有問題還沒處理完就想先尋求其他方法，考慮到已投入成本不少，就常理而言，大部分人還是會覺得先完善現有設施之作業是比較有效率的方法。除了不需要再花額外大量成本外，現有的淡海輕軌也才不會淪為廢棄物。至於在淡江大橋中，雖然工程三階段目前只完成了兩部分，但是目前已經有一些，如第二階段中所興建的又稱新民隧道的沙崙路隧道，已產生不錯成效。此外，比起出入口單線道，又沒有其他匝道的淡北道路，淡江大橋有雙向四線快車道、機車道、自行車道等多種用途，更有解決交通問題之可能。至少就以上兩點來看，以及考慮到淡江大橋是由中央主辦，淡北道路實際必要性就下降了不少。綜上所述，我們覺得也可以很合理的呼應到上述其他部分之內容，無論是這個政策出現的原因，抑或是這個政策所涉及之政府部門是如何影響政策本身等等。

· 結論

淡北道路這項政策以及其延伸出來之議題的出現，是為了要解決淡水地區人民的交通問題。但筆者認為綜觀文內種種情形來看，包含一開始交通部公路總局不作為、之後環保署的環評、抑或是其他之類似政策如淡江大橋以及淡海輕軌，已經讓整件事情變得不再單純。除了政府本身或是各黨派的勢力交錯外，也還有很多其他更具有影響力之因素，如同在這篇文章中筆者們所想強調的，正是因為地區差異造成在政策上民意及政府間的意見分歧，例如淡水區人民與北投區人民之意見差異，以及新北市政府與台北市政府之意見差異，進而使得政府在制定淡北道路政策後產生其他問題或爭議。一般直觀來說，大多都會基於權力之不同而認為政策與行政部門之間的關聯性比較高，但是在這次的案例中，可以很清楚看見其實行政部門之間不同的需求與目標，都受到整體政府政治運作極大的影響，如立法部門拒絕撥預算、司法部門具有強制力的判決、人民草根性地組織利益團體進行施壓⋯⋯等多重相互交織力量，都左右了淡北道路的發展。

淡北道路既不該被視為純粹的經濟發展與環境保護拉鋸之經典命題，更不能錯被理解為政黨間的鬥爭，其涉及的面向包含有臺北市與新北市兩個地方自治體的權力角力、蘇貞昌、侯友宜、柯文哲⋯⋯等角色在不同時期、不同位置上的不同利益考量、以及隨之衍生出的潛在政商關係與政績計算。淡北道路或許只是個地方政策，但依筆者之拙見，不論就議題困難程度或已蹉跎的20餘年光陰而言，它都是個十分值得細心探究並思考的政治問題。筆者在本文撰寫與資料搜集之過程中，充分體察到政治課題若未經政府體制如何運作之梳理與探討，只怕純粹訴諸地方或個人情緒無助於困境之解答。淡北道路議題仍可能隨時有新的發展、牽涉到更多政治運作的複雜問題，本文絕非結案性之討論，而是試圖為延宕多年的困境進行階段性分析，對於未來之變局，筆者當然也只得靜觀其變、仔細觀察。

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