Hak Guna Usaha 95 Tahun Terhadap Hierarki Peraturan Perundang-Undangan dan Penerapannya Terhadap Pelaksanaan Jabatan PPAT

Senin tanggal 6 Maret 2023, Pemerintah Republik Indonesia mengeluarkan Peraturan Pemerintah terbaru yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2023 tentang Pemberian Perizinan Berusaha, Kemudahan Berusahan, Dan Fasilitas Penanaman Modal Bagi Pelaku Usaha Di Ibu Kota Nusantara (selanjutnya disebut PP12/2023). Secara ringkas PP12/2023 berisi mengenai segala hal yang memudahkan investor jika ingin menanamkan uangnya di Ibu Kota Nusantara nanti. Salah satu yang diatur dalam peraturan tersebut adalah mengenai Hak Guna Usaha (HGU). Pengaturan mengenai HGU (di luar ketentuan umum) hanya ada 2 (dua) pasal. Namun, sekalipun hanya 2 (dua) pasal, hal ini dapat menimbulkan permasalahan terhadap hukum agraria nasional. Selain berkaitan dengan hukum agraria nasional, HGU dalam PP12/2023 juga memiliki konsekuensi dalam penerapan jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah (selanjutnya PPAT).

HGU pertama kali muncul pada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria (selanjutnya disebut UUPA). UUPA mendefinisikan HGU sebagai hak untuk mengusahakan tanah yang dikuasai langsung oleh negara, dalam jangka waktu tertentu, guna perusahaan pertanian, perikanan atau peternakan.[1] Jangka waktu tertentu dibagi menjadi 2 (dua), untuk perorang maksimal 25 (duapuluh lima) tahun dan untuk perusahaan maksimal 35 (tigapuluh lima) tahun. Masing-masing dapat diperpanjang paling lama 25 (duapuluh lima) tahun.[2] Setelah jangka waktu tersebut hampir terpenuhi, dapat dilakukan pembaharuan hak. Pembaharuan hak adalah pemberian hak baru yang sama kepada pemegang hak atas tanah sesudah jangka waktu haknya atau perpanjangannya habis.[3] Permohonan pembaharuan hak harus diajukan paling lambat 2 (tahun) sebelum berakhirnya hak yang bersangkutan.[4] Pengaturan HGU yang berbeda di PP12/2023 yaitu di Pasal 18 bahwa jangka waktu HGU dibagi menjadi 3 tahapan, yaitu pemberian hak, perpanjangan hak dan pembaruan hak. Pemberian hak maksimal 35 (tigapuluh lima), perpanjangan hak 25 (duapuluh lima) tahun sedangkan pembaruan hak 35 (tigapuluh lima) tahun.[5] Total seseorang atau badan hukum dapat memiliki HGU selama 95 (sembilanpuluh lima) tahun, jauh dibandingkan dengan apa yang diatur dalam UUPA.

Seperti yang kita ketahui bahwa Indonesia sebagai negara hukum, maka segala sesuatu yang menyangkut kehidupan negara harus berdasarkan hukum, termasuk dengan pembentukkan hukum itu sendiri. Hans Kelsen berpendapat bahwa hukum tersusun secara hierarki yang sifatnya dinamis, yang mana suatu hukum memperoleh validitas dari hukum yang lebih tinggi.[6] Dengan kata lain, hukum yang lebih rendah harus sesuai dengan hukum yang lebih tinggi. Pendapat Hans Kelsen tersebut jamaknya disebut dengan stufenbau theory. Indonesia khususnya dalam hal membentuk peraturan perundang-undangan menganut teori tersebut. Hal ini dapat dilihat pada Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukkan Peraturan Perundang-Undangan dengan hierarkinya sebagai berikut:

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;

3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;

4. Peraturan Pemerintah;

5. Peraturan Presiden;

6. Peraturan Daerah Provinsi;

7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Merujuk pada stufenbau theory dan hierarki perundang-undangan Indonesia, maka dapat dikatakan PP12/2023 sudah cacat formil dan materil dalam pembentukkannya. Hal ini dikarenakan tidak sesuai dengan apa yang ditentukan dalam UUPA. Boedi Harsono berpendapat bahwa segala peraturan yang memiliki pengaturan mengenai hukum tanah tidak boleh bertentangan dengan UUPA.[7] Hal ini dikarenakan UUPA merupakan peraturan dasar Hukum Tanah Nasional.

Berdasarkan ulasan tersebut di atas, salah satu pejabat yang berwenang berkaitan dengan pengurusan tanah adalah PPAT. PPAT memiliki dasar hukum yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2016 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 tentang Peraturan Jabatan PPAT (selanjutnya disebut PP24/2016). Pada peraturan tersebut disebutkan bahwa tugas dan fungsi PPAT adalah membuat akta yang bermaksud memindahkan hak atas tanah, memberikan hak baru atau membebankan hak atas tanah.[8] Berdasarkan hal tersebut akta yang dibuat oleh PPAT termasuk ke dalam akta autentik.

Sebelum menjalankan jabatan PPAT, terdapat salah satu tahap yaitu wajib mengucapkan sumpah jabatan di hadapan Kepala Kantor Pertanahan di tempat kedudukannya yang didampingi oleh rohaniawan.[9] Salah satu isi dari sumpah jabatan tersebut adalah PPAT akan mentaati peraturan perundang-undangan di bidang pertanahan dan yang berkaitan dengan PPAT serta peraturan perundang-undangan lainnya.[10] Sumpah jabatan ini sangat krusial bagi seorang PPAT. Hal ini dikarenakan jika melanggar sumpah jabatannya, maka PPAT dapat dikategorikan melakukan pelanggaran berat,[11] yang mana dapat diberhentikan secara tidak hormat.[12]

Berdasarkan uraian mengenai pelaksanaan jabatan PPAT serta dihubungkan dengan PP 12/2023 khususnya mengenai HGU, maka akan timbul permasalahan dalam pelaksanaannya. PPAT seperti yang telah disebutkan di atas bahwa termasuk salah satu pejabat yang berwenang dalam bidang pendaftaran tanah. PPAT terikat dengan sumpah jabatannya. Ketika PPAT melaksanakan jabatannya berkaitan dengan tanah bersertipikat HGU di wilayah Ibu Kota Nusantara, maka hal tersebut tidak dapat dijalankan. Hal tersebut karena PP 12/2023 dalam pembentukkan mengandung cacat formil dan materil seperti yang telah disebutkan di atas. Jika tetap dilanjutkan, maka PPAT beresiko melakukan pelanggaran berat dan dapat diberhentikan secara tidak hormat.

Lalu muncul pertanyaan, bagaimana perlindungan bagi PPAT berkaitan dengan PP 12/2023 tersebut? Bentuk perlindungannya adalah PPAT dapat menolak untuk membuat akta berkaitan dengan HGU 95 tahun tersebut. Secara eksplisit PPAT hanya boleh menolak pembuatan akta jika tidak didasari dengan data formil.[13] Namun, jika menelisik kepada salah satu isi sumpah jabatan PPAT yaitu wajib mentaati peraturan perundang-undangan, maka diperbolehkan untuk menolak pembuatan akta berkaitan dengan HGU 95 tahun. Tindakan menolak untuk melakukan pembuatan akta tersebut dapat membuat PPAT terhindar dari pelanggaran kateogir berat.

[1] Indonesia, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, UU. №5 Tahun 1960, LN Nomor 104, TLN Nomor 2043, Ps. 28 ayat (1).

[2] Sahnan, Hukum Agraria Indonesia, (Malang: Setara Press, 2016), hlm. 84.

[3] Boedi Harsono, Hukum Agraria Indoneisa: Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi Dan Pelaksanaannya, (Jakarta: Djambatan, 1997), hlm. 300.

[4] Ibid.

[5] Indonesia, Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2023 tentang Pemberian Perizinan Berusaha, Kemudahan Berusaha, dan Fasilitas Penanaman Modal Bagi Pelaku Usaha di Ibu Kota Nusantara, PP. №12 Tahun 2023, LN Nomor 37, TLN Nomor 6854, Ps. 18 ayat (1).

[6] Huala Adolf & An An Chandrawulan, Pengantar Filsafat Hukum, (Bandung: Keni Media, 2019), hlm. 177.

[7] Boedi Harsono, Hukum Agraria Indoneisa: Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi Dan Pelaksanaannya, (Jakarta: Djambatan, 1997), hlm. 202.

[8] Indonesia, Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2016 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 Tentang Peraturan Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah, PP. №24 Tahun 2016, LN Nomor 120, TLN Nomor 5893, Penjelasan Umum.

[9] Kepala Badan Pertanahan Nasional, Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2006 tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 Tentang Peraturan Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah, PERKABAN No 1 Tahun 2006, Ps. 33.

[10] Ibid., Ps. 34.

[11] Ibid., Ps. 28 ayat (4) huruf f.

[12] Ibid., Ps. 28 ayat (2).

[13] Ibid., Ps. 54 ayat (3).