La formalización de la tenencia de la tierra a través del programa Nuestra Tierra Próspera, financiado con recursos de USAID en apoyo al Gobierno de Colombia para la implementación del Punto 1 de los Acuerdos de La Habana (Reforma Rural Integral), 2020–2025.

<Técnica, antipolítica y cooperación internacional>

Por: Tatiana Bachiller Echeverry.

Abstract

Este documento presenta un análisis de estudio de caso elaborado en el marco del seminario Antropología y Desarrollo, impartido por Mauricio Pardo Rojas en la X cohorte del Doctorado en Antropología de la Universidad del Cauca. El estudio se centra en la formalización masiva de la tenencia de la tierra implementada por el programa Nuestra Tierra Próspera operado con recursos de USAID, tomando como referencia los resultados obtenidos en el municipio de Cáceres. A través de una mirada crítica, se examina cómo la formalización, concebida como un procedimiento técnico, se configura en la práctica como un ensamblaje político que articula discursos, recursos y disputas. El análisis aborda las dimensiones de acceso, efectos y control, mostrando que la formalización no opera en un vacío neutro, sino en un campo atravesado por relaciones de poder, imaginarios culturales y decisiones políticas que reconfiguran la tenencia de la tierra en contextos locales.

Presentación del estudio de caso

Colombia inició un proceso de paz con las FARC-EP que situó en el Punto 1 de los Acuerdos de La Habana la Reforma Rural Integral. El primer gran obstáculo fue la imposibilidad de contar con cifras confiables la tenencia de la tierra. Cerca del 70% de las personas que poseen, usufructúan u ocupan tierras rurales lo hacen de manera informal, sin un título de propiedad que avale jurídicamente su posesión.

Aunque esta situación podría leerse desde una perspectiva liberal-capitalista como la necesidad de reafirmar la propiedad privada, en Colombia la falta de titularidad se convirtió en un problema vital en el contexto del conflicto armado. Era frecuente que, tras una incursión paramilitar en un corregimiento, las comunidades retornaran sin medios legales para demostrar que aquella casa les pertenecía, que aquella vivienda había sido levantada con su esfuerzo. Las mujeres, en particular, se vieron obligadas a enfrentar esta carga: la violencia diferencial asesinaba a los hombres, y ellas quedaban viudas, desplazadas con sus hijxs, engrosando los círculos de pobreza urbana.

En este contexto, luego de largas conversaciones, el gobierno colombiano y las FARC-EP firmaron los Acuerdos de Paz, comprometiéndose a solicitar apoyo internacional para hacerlos realidad. Un acuerdo marco con Estados Unidos puso a USAID en el centro de la estrategia, generando una bolsa de recursos y creando el programa Nuestra Tierra Próspera (LFP, Land From Prosperity), diseñado para trabajar durante cinco años en apoyo al gobierno colombiano en la implementación del Punto 1 de los acuerdos de paz en la Habana. Desde las primeras mesas de trabajo fue evidente la gran dificultad: para implementar lo acordado era necesario saber de quién era la tierra. La respuesta fue la formalización masiva, a través de la política de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (OSPR), emitida mediante el Decreto Ley 902 de 2017.

El OSPR se construyó como estrategia estatal para reparar los problemas históricos asociados a la tierra. Sus objetivos principales fueron promover el acceso a la propiedad rural y otras formas de tenencia, brindar seguridad jurídica y garantizar una distribución equitativa en la tenencia de la tierra. La política se desplegó en varias áreas de acción que incluían la adquisición y redistribución de tierras a través del Fondo de Tierras, la adjudicación de baldíos para facilitar el acceso, la regularización de la tenencia mediante procesos de formalización, la identificación física de los predios en concordancia con su información jurídica a través del catastro, el reconocimiento de pretensiones de comunidades étnicas, la definición de restricciones ambientales al uso de la tierra y la ejecución de procesos agrarios como la extinción, el deslinde, la clarificación y la recuperación.

La metodología aplicada fue el barrido predial masivo, que consistió en recorrer casa por casa y predio por predio rural con equipos interdisciplinarios conformados por unx social, unx jurídicx y unx topógrafx.

En el lenguaje de la cooperación internacional, los “pilotos” se entienden como ensayos o experiencias iniciales que buscan probar metodologías antes de su expansión. El programa Land For Prosperity (LFP) adoptó esta lógica, implementando esta metodología en municipios elegidos por el Gobierno de Colombia (GOC) con condiciones históricas, económicas y políticas particulares: Santander de Quilichao en Cauca, Tumaco en Nariño, Ataco en Tolima, Cáceres en Antioquia, San Jacinto en Bolívar y Fuente de Oro en Meta.

Cada piloto debía mostrar cómo la metodología del OSPR podía aplicarse en contextos atravesados por conflicto armado, economías ilegales, concentración de tierras y presencia de comunidades campesinas y étnicas.

Como “piloto”, esta intervención implicó una inversión significativa de recursos, lo que difícilmente podría replicarse en todo el territorio colombiano si se pretendía convertirla en una metodología generalizable. La magnitud de los insumos empleados revela tanto el carácter excepcional de la experiencia como las limitaciones estructurales para su expansión como “replicable”.

La experiencia estuvo marcada por múltiples percances, entre ellos el cambio de política con la llegada del gobierno de Gustavo Petro, lo que generó tensiones en la continuidad del programa y en la articulación con las instituciones nacionales. Sin embargo, en Cáceres-Antioquia, se lograron resultados más completos que permitieron analizar el impacto de la intervención.

Cáceres es un municipio en Antioquia, marcado por un contexto complejo de violencia paramilitar y acumulación de tierras. Históricamente, la región ha sido escenario de despojo y concentración agraria, con fuerte presencia de economías ligadas a la ganadería extensiva y la agricultura comercial. Los resultados del barrido predial masivo revelaron la magnitud de la concentración de tierras. De un total de 5.606 predios, el 73% del territorio municipal, equivalente a 137.218 hectáreas, se concentra en apenas 515 propiedades.

En contraste, el 39% de los predios son menores de una hectárea, pero representan solo el 0,5% del territorio. Los predios entre 12 y 67 hectáreas abarcan el 22% del territorio, mientras que los mayores de 67 hectáreas concentran casi tres cuartas partes de la tierra. La mayoría de estos grandes predios, 352 en total, son privados y dedicados a ganadería y agricultura. Este panorama evidencia la desigualdad estructural en la distribución de la tierra, el conflictivo uso que se le está dando a la misma y confirma la necesidad de políticas de formalización y redistribución.

El trabajo en Cáceres permitió visibilizar, con cifras concretas, lo que antes era apenas intuición: la concentración agraria como uno de los principales obstáculos para la Reforma Rural Integral. Una de las conclusiones más importantes fue que en todos los municipios donde se completó totalmente la operación, se evidenció que la mejor tierra y las más grandes extensiones se concentran en pocas manos, reproduciendo las desigualdades históricas.

Además de visibilizar la necesidad de una reforma rural integral y de señalar los focos de análisis en la alta concentración de la tierra, los resultados mostraron que estas grandes extensiones están tradicionalmente en manos de los hombres. Por esta razón, el programa desarrolló — bajo mi apoyo y direccionamiento como especialista en género y étnico — un enfoque de género que promovía la titulación conjunta. Este enfoque permitió reconocer realidades como las uniones maritales de hecho, la violencia patrimonial contra las mujeres y la persistencia de masculinidades hegemónicas en las economías rurales. La incorporación de estas dimensiones abrió un espacio para cuestionar las estructuras de poder que sostienen la desigualdad en el acceso a la tierra y para plantear alternativas que vinculen la justicia de género con la justicia agraria.

Al mismo tiempo, el piloto introdujo una estrategia innovadora para erradicar voluntariamente cultivos ilícitos, ofreciendo a las familias campesinas la posibilidad de sustituirlos por el título de propiedad, lo cual fue bien recibido por las comunidades rurales.

Esta experiencia permite situar el análisis no solo en la dimensión técnica de la formalización, sino en las tensiones más profundas que atraviesan los discursos y las prácticas del desarrollo. La operación del Programa Nuestra Tierra Próspera no solo revela las limitaciones de una intervención técnica, sino que expone las disputas sociales y políticas que atraviesan la tierra como eje central del conflicto colombiano.

Análisis desde la Antropología del desarrollo: Ensamblajes y legibilidad.

Tras la descripción del programa Nuestra Tierra Próspera (LFP) y su implementación del Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (OSPR), el análisis antropológico permite trascender la apariencia puramente técnica de la formalización masiva para interpelarla como un complejo ensamblaje de poder y legibilidad.

Como lo argumenta James C. Scott (2023, pág. 60), el pensamiento del ensamblaje proporciona un vocabulario teórico que permite estudiar la creación de intervenciones (programas/proyectos) como construcciones políticas. En esta misma línea, Li (2019, pág. 57) muestra cómo el formato del proyecto puede entenderse como un ensamblaje de elementos de diversa procedencia: fundamentos, conocimiento fidedigno, mecanismos de inscripción y modos de percepción y evaluación que se consolidan de manera contingente y provisional. Para Saskia Sassen citada por Scott (Sassen & Ong, 2014) (Scott, 2023, pág. 60), el ensamblaje es una “táctica analítica” que permite descubrir formaciones organizativas que nunca pueden reducirse a una institución específica, lo que refuerza la idea de que los proyectos deben analizarse como configuraciones heterogéneas y frágiles. Esta perspectiva metodológica abre la posibilidad de analizar el LFP no como un procedimiento neutro, sino como un ensamblaje que articula discursos, prácticas y recursos en un campo de disputa política*.

*Un argumento que refuerza la necesidad de una lectura en clave de ensamblaje — y no dicotómica — de las intervenciones en nombre del desarrollo, es el que plantea Aram Ziai (2007). Este autor advierte que el desarrollo no debe entenderse como un bloque monolítico, ni en un marco que subestime el poder y la agencia de los actores locales.

En el marco del análisis, la legibilidad se entiende como lo que Tania Murray Li denomina “renderización técnica”, un proceso mediante el cual el dominio a gobernar se representa como un “campo inteligible” con límites especificables y características particulares (2019, pág. 58).

Esta búsqueda de legibilidad no constituye una acción administrativa neutral; como señala Arturo Escobar (2007, pág. 103), responde a la necesidad de la modernidad de construir el mundo como una “imagen ordenada” frente a lo que el experto percibe inicialmente como “oscuridad y caos”. Desde este enfoque, el estudio parte de reconocer que las acciones realizadas en el caso por el programa LFP — al implementar el barrido predial masivo — ejecutaron una verdadera “anatomía política” del territorio, piloteando una metodología que tradujo la complejidad histórica del despojo en Cáceres y otros municipios en expedientes institucionales que hacen la realidad social inteligible, controlable y medible para el Estado. También esta experiencia operó como un dispositivo que, en términos de Arturo Escobar (2007, pág. 44) produjo nuevas visibilidades y subjetividades rurales.

Entre la racionalidad administrativa y la decisión política: ¿Tecnificación anti política?

James Ferguson (1994), sostiene que los proyectos de desarrollo tienden a funcionar como “máquinas antipolíticas”: transforman conflictos históricos y estructurales en problemas técnicos que parecen neutrales, desplazando la dimensión política hacia un lenguaje administrativo. Esta noción resulta útil para analizar el programa Nuestra Tierra Próspera (LFP), aunque con un matiz importante.

En este caso, lo técnico no eliminó lo político, sino que lo recubrió y lo blindó. El barrido predial masivo se presentó como un procedimiento “racional”, “técnico” “profesional”, demostrable y metodológicamente sólido, que hablaba en el idioma hegemónico de la cooperación internacional y del Estado.

Sin embargo, detrás de ese blindaje técnico se consolidaba un proyecto político de ordenamiento social de la propiedad rural, validando tras su implementación — desde el discurso experto — la existencia de una estructura agraria desigual y la acumulación de tierras en pocas manos.

También en lo técnico y lo político, la intervención del Programa LFP durante sus cinco años de operación (2020–2025) permitió observar cómo las soluciones presentadas como respuestas neutrales a problemas históricos estuvieron, en realidad, atravesadas por coyunturas políticas e institucionales. Tres momentos específicos evidencian esta tensión entre lo técnico y lo político:

Primero, el costo de replicar esta metodología en otros territorios de Colombia o en su totalidad. El barrido predial masivo es una operación altamente costosa en términos financieros y logísticos, lo que lo hace difícil de sostener con recursos exclusivamente estatales. Esta limitación muestra que la técnica no es universal ni neutra, sino dependiente de decisiones políticas sobre asignación de recursos y prioridades.

Segundo, los expedientes predio a predio producidos por el programa LFP no constituyen títulos de propiedad. El papel de la cooperación internacional, en este caso USAID, fue entregar a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) insumos técnicos que integraban información jurídica, topográfica y social de cada predio. Aunque estos expedientes fueran completos y rigurosos, la conversión en títulos dependía enteramente de la ANT, atravesada por trámites burocráticos, prioridades institucionales y hasta por voluntades. Así, lo técnico provee insumos, pero la formalización jurídica está mediada por la burocracia y el poder.

Tercero, el cambio de gobierno en Colombia introdujo una nueva racionalidad política sobre la formalización de tierras. El gobierno de Gustavo Petro llegó con un diagnóstico claro de la estructura inequitativa de la tenencia de la tierra y, en los procesos de empalme, reconoció de primera mano el valor del barrido predial masivo (predio a predio). Sin embargo, decidió modificar la política: en lugar de continuar con el barrido masivo por municipios, optó por una focalización basada en “mapas de calor” que, mediante interoperabilidad de bases de datos, identificaban las zonas con mayor informalidad.

Esta decisión respondía a una lógica de racionalidad del gasto y eficiencia administrativa, pero implicaba un cambio sustancial: ya no se buscaba construir un mapa completo de la tenencia de la tierra — como se logró en Cáceres — , sino intervenir de manera selectiva en territorios considerados prioritarios. En ese tránsito se produjo un limbo institucional, en el que la continuidad del barrido quedó suspendida mientras se definía la nueva orientación.

Este ejemplo muestra cómo las decisiones políticas transforman lo técnico en la práctica. Sin embargo, el impacto externo más fuerte no se dio en paralelo, sino tiempo después, cuando el programa ya estaba en proceso de cierre y de entrega de expedientes a la ANT.

El 25 de enero de 2025, Donald Trump tomó la decisión de clausurar definitivamente USAID y todos sus programas que operaban en el mundo. No fue una decisión menor, sino el cierre total de la cooperación internacional en este campo, que interrumpió de manera abrupta cualquier continuidad y dejó sin soporte financiero las operaciones que aún estaban en curso. El carácter intempestivo de esta decisión evidenció la fragilidad de un proceso que dependía en gran medida de recursos del Gobierno de EE. UU., entre ellos LFP, que aun en su fase final, quedó expuesto a la discontinuidad y a la redefinición de sus alcances.

Este sometimiento de lo técnico a lo político revela otra consecuencia: las intervenciones terminan inscritas en la lógica de la proyectificación, entendida como la creciente dependencia del “proyecto” como el molde central para organizar la acción colectiva y la vida social (Jensen, 2023, pág. 17).

Aunque la idea inicial era construir procesos sostenidos de formalización, las decisiones políticas — burocráticas, presupuestales o geopolíticas — hacen que lo técnico se reduzca a lo que Tania Murray Li denomina “partes del tamaño de un proyecto” (project-sized pieces) (Li, 2019, pág. 63), intervenciones con plazos definidos, objetivos fijos y presupuestos cerrados que evaden el debate sobre los problemas estructurales. Bajo esta “forma proyecto”, el desarrollo opera mediante un sistema de ordenamiento que, según David Scott, citando a Latour, denomina intervenciones en “cajas negras” apolíticas (2023, pág. 58): construcciones estables en las que múltiples elementos actúan como uno solo, dejando en la oscuridad los conflictos y luchas que les dieron forma. De este modo, iniciativas que deberían ser estructurales se convierten en proyectos finitos que, debido a su “tiempo de proyecto” (orientado al progreso lineal y la aceleración), generan resultados fragmentados y discontinuos que suelen quedar aislados de la estructura institucional permanente.

La misma existencia de la cooperación internacional bajo esta forma, confirma que los proyectos son arenas de disputa donde se enfrentan lo que Scott, citando a Mouffe denomina “la política” — los mecanismos institucionales que buscan gestionar y disciplinar — y “lo político” — la presencia constante de conflictos y luchas (Scott, 2023, pág. 58).

Cada intervención financiada como proyecto se encuentra expuesto a esa batalla continua entre racionalidades administrativas y tensiones sociales, mostrando que la proyectificación es inseparable de la política y que lo técnico nunca opera en un vacío neutral. El cierre definitivo de USAID en enero de 2025, ordenado por Donald Trump, es un ejemplo claro de cómo una decisión geopolítica puede interrumpir abruptamente la cooperación y redefinir los límites de lo técnico, evidenciando la fragilidad de procesos que dependen de financiamiento internacional.

Acceso, efectos y control: Dinámicas del poder en la formalización de la tenencia de la tierra en Colombia

La antropología del desarrollo, siguiendo lo planteado por Gardner y Lewis, permite deconstruir los supuestos y las relaciones de poder que atraviesan los proyectos de intervención (2015, pág. 138). En el caso colombiano, el acceso a la tierra ha sido históricamente regresivo y constituye la raíz del conflicto armado, razón por la cual los acuerdos de paz en La Habana retomaron las lecciones aprendidas de la historia agraria.

La formalización masiva de predios surge como respuesta al desgaste financiero y burocrático que implica para una familia campesina asumir individualmente este proceso, en un contexto donde cada predio es un universo con problemas particulares: títulos heredados sin sucesión, escrituras con linderos obsoletos o referencias a mojones que ya no existen.

En términos de acceso, el barrido predial masivo garantizaba la inclusión de todos los predios dentro de los municipios seleccionados, pero la decisión sobre dónde intervenir se definía políticamente: se priorizaban territorios con alta informalidad en la tenencia de la tierra, presencia de comunidades étnicas, tierras presuntamente baldías, cultivos ilícitos y dinámicas del conflicto armado. Con la entrada del gobierno de Gustavo Petro, esta lógica cambió: se abandonó el barrido masivo y se orientó el trabajo hacia puntos focalizados, definidos mediante la interoperabilidad de sistemas y variables que señalaban presunta alta informalidad.

Este giro vino acompañado de una modificación en los indicadores: mientras antes se medía el número de predios formalizados, el nuevo gobierno estableció como indicador el número de hectáreas formalizadas. La consecuencia práctica fue que los equipos, en busca de resultados significativos para la contraparte (ANT), priorizaron predios de mayor extensión sobre aquellos de escasos metros. Así, una decisión política redefinió el acceso y obligó al programa de cooperación a reorientar su estrategia a mitad de camino.

En términos de acceso, uno de los principales retos fue sensibilizar a las familias para que reconocieran la sociedad patrimonial entre esposos o compañeros permanentes. Los equipos sociales enfrentaron la tradición patriarcal que asociaba la propiedad solo con los hombres y la creencia de que, sin matrimonio, las mujeres no tenían derecho.

Para contrarrestar estos imaginarios se socializó la Ley de Unión Marital de Hecho y se trabajaron nuevas masculinidades en la ruralidad. Aunque la decisión final dependía de cada familia, en Santander de Quilichao se logró que el 60% de los predios con expediente quedaran a nombre de mujeres o en titulación conjunta, fortaleciendo su seguridad patrimonial y reduciendo el riesgo de violencia económica y patrimonial.

Siguiendo el enfoque de Gardner y Lewis, los resultados inmediatos de la intervención se expresan en dos dimensiones: por un lado, la entrega de títulos de propiedad que otorgan a las familias certeza jurídica sobre sus predios; y por otro, la producción de información sistematizada que permite al Estado conocer la estructura de la tenencia de la tierra.

Para la población, el efecto más tangible es la seguridad de contar con un documento que respalde su vínculo con el territorio, mientras que para la administración pública la formalización constituye una base de datos que organiza y hace legible la complejidad agraria. Este doble resultado — certeza para las familias e información para el Estado — abre el camino para analizar los efectos sociales y culturales del desarrollo más allá de los beneficios inmediatos.

Desde una mirada antropológica, el título de propiedad no constituye en sí mismo un beneficio directo ni una prioridad vital — del título no se vive ni se come — , sino un dispositivo estatal de legibilidad que permite identificar quién posee la tierra y cuál es su extensión. Su interés es principalmente administrativo, pues traduce las formas locales de tenencia en categorías jurídicas reconocibles.

En contextos de guerra y despojo, adquiere un valor adicional como garantía de seguridad jurídica para las familias, ofreciendo cierta protección frente a la pérdida del territorio. Al mismo tiempo, habilita condiciones para acceder a créditos, subsidios de vivienda o programas productivos, aunque estos beneficios dependen de mediaciones institucionales y no del documento en sí.

En este sentido, el título opera más como un artefacto de control y reconocimiento estatal que como un recurso material inmediato, revelando la tensión entre lo técnico-administrativo y las necesidades cotidianas de las comunidades rurales.

En una escala macro, la formalización de la tenencia de la tierra expone la estructura misma de la propiedad agraria en el país. Al sistematizar quién posee la tierra y cuál es su extensión, el título se convierte en una herramienta que permite medir la desigualdad — por ejemplo, mediante el índice de Gini — y orientar políticas de gobernabilidad en términos de tenencia, uso y distribución.

Más allá de su valor inmediato para las familias, el título opera como un dispositivo de legibilidad que traduce la complejidad territorial en datos comparables y gestionables, habilitando decisiones estatales sobre la reforma rural integral. Así, la formalización no es solo un recurso jurídico, sino un mecanismo de producción de conocimiento y poder sobre la estructura agraria nacional.

Referencias

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