La gobernanza de sistemas administrativos en el Estado

Un sistema puede estar bien diseñado y mal gobernado. La diferencia no está en el organigrama.

He visto sistemas administrativos impecables en el papel fallar en la práctica. Y he visto sistemas modestos, con normas viejas y herramientas limitadas, funcionar con una consistencia que sorprende.

La explicación no está en el diseño. Está en cómo se gobierna ese diseño una vez que entra en operación.

Un sistema bien diseñado define qué debe pasar. La gobernanza define qué pasa cuando la realidad no se ajusta al diseño. Y la realidad casi nunca se ajusta del todo.

El organigrama dice quién manda, no cómo se decide

La gobernanza no es el organigrama.

El organigrama reparte cargos y jerarquías. Dice quién depende de quién. Es necesario, pero describe una estructura, no un comportamiento.

La gobernanza es el conjunto de decisiones que determinan cómo funciona el sistema cuando la norma no alcanza para resolver lo que ocurre. Quién interpreta un vacío. Quién asume un riesgo que nadie previó. Quién decide en qué orden se resuelve un conflicto entre dos áreas que tienen razón al mismo tiempo.

Nada de eso está en el organigrama. Y ahí se juega la calidad real del sistema.

Donde la norma se queda corta

La Constitución, en su artículo 238, asigna al Poder Ejecutivo la responsabilidad de administrar los recursos del Estado. La Ley 1535/1999, en su artículo 4°, identifica a los organismos responsables del sistema integrado de administración financiera. El Decreto 8127/2000 reglamenta cómo se organizan esas responsabilidades.

Todo eso establece un marco. Pero ningún marco anticipa todos los casos. La norma fija el principio; la operación produce situaciones que el principio no contempla.

Ese espacio que queda sin resolver no es un defecto del diseño. Es inevitable. Lo que diferencia a una institución de otra no es si tiene ese espacio, sino cómo lo administra.

La separación de funciones no es un dibujo

Un sistema sano separa quién autoriza, quién registra, quién aprueba y quién custodia. Concentrar esas funciones en una sola línea de decisión elimina el control interno antes de que pueda actuar.

Ese principio puede estar perfectamente dibujado en un manual y, al mismo tiempo, no existir en la práctica. Basta con que la misma persona que autoriza sea, de hecho, la que registra. El organigrama sigue intacto. La gobernanza, no.

El control interno no es un procedimiento que se agrega al final. Es una propiedad de cómo se gobierna el sistema.

Lo que aprendí gestionando ingresos públicos

Esta diferencia entre diseño y gobernanza la entendí mejor desde la gestión que desde la teoría.

Cuando dirigí la Oficina de Ingresos Judiciales, parte del trabajo fue la implementación del Sistema de Liquidación Web e Ingresos Judiciales que el Poder Judicial implementó en 2012. El sistema técnico era una pieza del problema. La otra, más difícil, era gobernar las decisiones que el sistema no resolvía por sí mismo.

Definir quién valida una liquidación dudosa. Establecer en qué orden se resuelven las excepciones. Decidir qué se hace cuando un caso no encaja en ningún supuesto previsto. Esas decisiones no estaban en el software ni en el reglamento. Estaban en la conducción.

Y son las que sostienen la trazabilidad. Un sistema solo es trazable si alguien decide, de forma sostenida, que cada decisión deje registro.

Cuando el sistema queda sin manual

Ahí, donde la norma calla y el organigrama no dice nada, el sistema queda en manos de quien decide. Si esa decisión tiene criterio, el diseño se cumple. Si no lo tiene, el diseño se vuelve decorado.

Un sistema no se sostiene por estar bien diseñado. Se sostiene por estar bien gobernado todos los días, sobre todo en los casos que el diseño nunca imaginó.

Escribo sobre administración financiera del Estado, ejecución presupuestaria y control interno en rubenayala.com.py.