Cuando los proyectos fallan fuera del plano técnico

El riesgo social como variable operativa en infraestructura de misión crítica

Alfonso de la Parra y del Valle — Tecnosistemas y Peaje, S.A. de C.V.

Resumen

Una parte importante de los proyectos de infraestructura en América Latina no falla por razones técnicas ni financieras. Falla porque no logra convivir con el territorio en que opera. Este artículo examina cómo esa relación entre el proyecto y su entorno humano, se convierte, en muchos casos, en el factor que más pesa sobre la viabilidad de la inversión. Lo hace a partir de evidencia regional, de casos concretos y de una experiencia directa en el diseño del marco regulatorio de operación carretera en México que data de hace más de quince años. La idea central es sencilla: lo social no es un riesgo que aparece desde afuera. Es parte del sistema desde el primer día.

“Esto no suele fallar al construirse. Empieza a fallar cuando entra en operación y tiene que convivir con su entorno.”

Introducción

Quienes trabajan en infraestructura saben que los proyectos tienen múltiples dimensiones de riesgo, como el técnico, el financiero, el regulatorio. Sobre todos ellos hay metodologías, manuales, experiencia acumulada. Pero hay otro tipo de riesgo que no aparece en los modelos financieros ni en los cronogramas de obra y que con cierta frecuencia termina siendo el que define el resultado del proyecto.

Se trata del riesgo social, la posibilidad de que la relación entre el proyecto y las comunidades, actores locales o grupos de interés en su entorno derive en conflicto. Cuando eso ocurre, las consecuencias pueden ir desde un retraso en el cronograma hasta la cancelación total, pasando por litigios, rediseños forzados e interrupciones operativas que nadie tenía presupuestadas.

El problema es que este riesgo tiende a subestimarse precisamente cuando más fácil sería atenderlo, al inicio, cuando todavía hay margen para incorporar cambios sin costo prohibitivo. El Banco Interamericano de Desarrollo estudió 200 proyectos de infraestructura en América Latina y el Caribe que enfrentaron conflictos sociales relevantes [1]. Los números hablan por sí solos: 36 fueron cancelados, 162 sufrieron retrasos y 116 registraron sobrecostos. Las causas más frecuentes incluyen procesos de consulta mal diseñados, comunidades que no percibían ningún beneficio real del proyecto, afectaciones a recursos naturales o territoriales, y gobernanza institucional débil. Nada de esto es inevitable. Todo es, en principio, gestionable.

Un antecedente mexicano que suele pasarse por alto

La dimensión social de la infraestructura se presenta con frecuencia como un tema emergente, como algo que el sector apenas empieza a incorporar. En México, sin embargo, hay un antecedente normativo que lleva más de quince años y que merece reconocerse.

En 2009, al diseñarse las especificaciones de operación para la nueva generación de concesiones de carreteras federales, se introdujo por primera vez en un instrumento legal mexicano la idea del usuario como sujeto de derechos. Esto se formalizó a través de un anexo de requerimientos de operación, uno de supervisión externa independiente y uno de penalizaciones, incorporados inicialmente al Título de Concesión del Pacífico Norte y adoptados después como estándar en proyectos posteriores. Hasta ese momento, el paradigma era otro: la carretera como objeto físico que hay que conservar. El usuario era nivel de tráfico. Su experiencia no era un indicador de nada.

Los nuevos documentos redefinieron los ejes de la operación (seguridad, comodidad, fluidez, confiabilidad) como dimensiones de lo que vive una persona usando la autopista. Las quejas de los usuarios pasaron a ser un indicador formal de desempeño con consecuencias económicas para el operador. El tiempo de respuesta ante accidentes se convirtió en una obligación contractual medible. Y se creó el Supervisor Externo de Operación (SEO), figura independiente con acceso directo a bases de datos, grabaciones y auditorías, cuya función era verificar que el servicio al usuario se cumplía en la práctica.

Nadie lo llamó “responsabilidad social” en ese momento. Pero en retrospectiva, ese sistema fue el primer marco de responsabilidad social operativa en infraestructura carretera en México. Lo integraban requerimientos de operación centrados en el usuario, supervisión independiente y penalizaciones reales.

La operación bajo ese esquema confirmó algo que el diseño ya intuía, que el entorno social de la autopista no es un elemento externo que aparece ocasionalmente. Está ahí todos los días. Los accesos irregulares son personas y vehículos entrando a la vía por puntos no autorizados, generando incidentes que se registran como problemas de seguridad vial, pero cuya raíz es un conflicto de uso del territorio con las comunidades colindantes. Las quemas de terrenos en el derecho de vía, sin responsable identificado ni protocolo claro de respuesta, representan riesgo operativo directo con cierta frecuencia. La atención al usuario en casetas y carretera no es solo un estándar técnico sino la cara visible de la relación entre la concesión y quienes la utilizan. Distinta, pero igualmente permanente, es la relación con las comunidades que viven en el entorno de la infraestructura.

Cómo se manifiesta el riesgo social

La imagen más útil para entender el riesgo social en infraestructura es la de una relación de vecindad que no tiene fecha de término. El proyecto no se va. La comunidad tampoco. Y esa convivencia, bien o mal gestionada, produce resultados muy distintos.

En la práctica, la tensión social con un proyecto suele tomar dos formas que vale la pena distinguir. La primera es la tensión estática: surge cuando las comunidades no se sienten escuchadas, cuando sus preocupaciones no tienen dónde aterrizar, cuando los beneficios del proyecto les resultan abstractos o ajenos. Esta tensión no hace ruido al principio. Se va acumulando. La segunda es la tensión dinámica: es la reacción visible, el bloqueo, la movilización, el conflicto abierto. Generalmente la detona un evento específico, pero su origen es la tensión que ya estaba ahí.

Los impactos económicos son conocidos e incluyen retrasos, sobrecostos, litigios, rediseños, interrupciones operativas, entre otros. Lo que no siempre se reconoce es que muchos de estos impactos aparecen en la contabilidad disfrazados de otras cosas, tales como problemas técnicos, contingencias legales, costos operativos o ajustes de proyecto. Eso hace que el costo real del conflicto social rara vez sea visible como tal, lo que a su vez dificulta justificar la inversión preventiva. Es un círculo que se repite.

Casos que ilustran el patrón

Ferrocarril Línea FA — México

Un proyecto ferroviario en México tenía un problema que no era técnico, el derecho de vía estaba bloqueado. La infraestructura existía en tramos, pero no podía operar de forma plena porque no era posible liberar el corredor necesario. La vía convencional, que consiste en la negociación legal y las compensaciones económicas, no estaba funcionando.

La intervención que finalmente resolvió el problema fue de otra naturaleza, a través del diagnóstico participativo, mapeo de los actores reales en cada tramo, mecanismos de interacción con las comunidades afectadas y un esquema de gestión orientado a la reubicación y restitución que las comunidades percibieran como justo. Al final se logró la liberación del 100% del derecho de vía. No fue trabajando mediante una negociación legal más agresiva, sino atendiendo las dinámicas sociales que estaban detrás del bloqueo.

Programa Integral de Movilidad — CDMX (SEMOVI)

El diseño del Programa Integral de Movilidad 2020–2024 para la Ciudad de México incorporó un proceso de diagnóstico que involucró a más de 5,000 ciudadanos no expertos, usando metodologías de captura y análisis de experiencias complejas. Lo relevante es que los resultados de ese proceso incidieron directamente en las decisiones de política de movilidad para una ciudad de más de nueve millones de habitantes.

Más allá de resolver una crisis, este caso demuestra el valor estratégico de la gestión socioterritorial. Integrarla proactivamente en la etapa de diseño robustece la toma de decisiones y disminuye significativamente la conflictividad durante la ejecución. Prevenir sale más barato que reparar, también en este campo.

Gasoducto Guaymas–El Oro — México

Un gasoducto terminado técnicamente que no pudo operar durante años por conflicto con comunidades yaquis. El resultado fue un activo varado con inversión comprometida que no generaba flujo. Hubo interrupciones, renegociaciones y rediseño de trazo. Es un patrón que aparece con más frecuencia de lo que se reconoce [2].

Eólica del Sur — Oaxaca, México

Procesos de consulta impugnados, denuncias de irregularidades, litigios que se prolongaron durante años. El proyecto enfrentó una incertidumbre jurídica y social que afectó tiempos de implementación y elevó la percepción de riesgo del proyecto en su conjunto.

Es lo que ocurre cuando la consulta se trata como un trámite que hay que completar, y no como un proceso que hay que hacer bien [3].

Aeropuerto de Atenco — México

En 2002, la resistencia organizada de comunidades de San Salvador Atenco detuvo un proyecto aeroportuario federal de gran escala. Las comunidades rechazaron las condiciones de expropiación de sus tierras y la movilización fue suficiente para revertir la decisión. El proyecto cumplía con sus requisitos técnicos y financieros. Lo que no tenía era legitimidad social [4].

Fuera de México

Tía María, en Perú, fue frenado durante más de una década por oposición social sostenida. HidroAysén, en Chile, perdió sus permisos ambientales en parte como consecuencia de una oposición que fue creciendo sin que el proyecto tuviera mecanismos para procesarla. En ambos casos, la viabilidad técnica existía. La social, no.

¿Cómo se gestiona?

Lo primero que hay que aclarar es que gestionar bien el riesgo social no equivale a asumir que el proyecto siempre debe avanzar. El punto de partida es evaluar si las condiciones para una operación legítima y sostenida están dadas. Hay marcos normativos internacionales , el Convenio 169 de la OIT, entre otros, que reconocen el derecho de comunidades indígenas a la consulta previa, libre e informada y en ciertos casos, a no otorgar su consentimiento. En la práctica, ignorarlo no lo hace desaparecer; genera son litigios, activos varados y proyectos que no pueden operar aunque ya estén construidos.

Para una dependencia de gobierno, identificar a tiempo que un proyecto no tiene condiciones de viabilidad social es una obligación de buena administración pública. Para un inversionista o administrador de fondo, es gestión de riesgo financiero en sentido estricto; los estándares de desempeño de la IFC, los Principios del Ecuador y las calificaciones ESG ya lo reconocen así. Cuando las condiciones son propicias, una gestión socioterritorial bien ejecutada genera valor económico directo a través de infraestructura que las comunidades sostienen, en lugar de bloquear.

En términos operativos, incorporar esta dimensión de manera seria requiere al menos cinco componentes:

• Diagnóstico socioterritorial temprano, antes de que se tomen decisiones de trazo o ubicación. Mapeo de actores, análisis de dinámicas de poder, caracterización de afectaciones y evaluación de cómo perciben el proyecto quienes van a convivir con él.

• Mecanismos de participación que realmente funcionen. Una consulta es una fotografía de un momento. Lo que se necesita es un proceso continuo que permita recoger información, procesarla y traducirla en decisiones operativas concretas.

• Integración en la arquitectura de decisiones. El conocimiento social tiene que incidir en cómo se decide, quién decide y con qué información. Si queda separado del flujo de decisión, pierde toda capacidad de incidencia.

• Monitoreo de señales tempranas. Más allá de los indicadores formales, es necesario saber qué está pasando en la comunidad, cómo evolucionan las quejas, qué actores están ganando presencia, qué eventos locales podrían detonar conflicto.

• Gestión adaptativa continua. No como respuesta a crisis, sino como parte del funcionamiento normal. Con recursos asignados de forma permanente, igual que el mantenimiento preventivo.

La experiencia en México sugiere que los mejores resultados ocurren cuando se avanza hacia el co-diseño con las comunidades, no simplemente a la consulta o la información. La diferencia es metodológica, pues considera que las comunidades que participan en diseñar una solución tienen una relación distinta con ella después.

Con frecuencia se pasa por alto un factor clave. La competencia técnica de quien ejecuta la labor es decisiva. La gestión socioterritorial requiere metodologías específicas y probadas — diagnóstico participativo, análisis de actores, evaluación de impacto social, diseño de mecanismos de participación, sistemas de monitoreo adaptativo, que no se adquieren de un día para otro. Sin embargo, existe una tendencia estructural a tratar esta dimensión como un trámite: algo que debe aparecer en el expediente, no algo que debe funcionar en la realidad. Esa lógica abre espacio para intervenciones que generan apariencia de gestión sin reducir el riesgo real. Cuando el conflicto ocurre de todas formas, se paga el precio de la crisis sumado al costo de haber generado una falsa sensación de alivio. Exigir metodologías válidas y experiencia documentada al consultor no es un requisito adicional. Es la diferencia entre gestionar el riesgo y simularlo.

Para cerrar

El riesgo social en infraestructura no es nuevo. Tampoco es inevitable. Lo que sí es cierto es que ignorarlo no lo hace desaparecer; solo lo empuja a etapas donde corregir cuesta mucho más.

México lleva más de quince años construyendo experiencia en este campo, desde el diseño regulatorio de concesiones de carreteras hasta procesos de gestión participativa en movilidad urbana, pasando por casos de infraestructura lineal con conflicto de derecho de vía. A lo largo de ese camino queda claro que la relación entre un proyecto y su entorno humano no se debe gestionar desde el exterior ni con acciones aisladas. Es parte del sistema desde el principio.

Incorporar esa dimensión desde el diseño protege la inversión, mejora la viabilidad del proyecto y fortalece su legitimidad. Es donde más rinde cada peso invertido en gestión.

Y por lo general, cuando se ve el costo de no haberlo hecho, ya es demasiado tarde para remediarlo.

Referencias

[1] Banco Interamericano de Desarrollo, “Lessons from Four Decades of Infrastructure Project-Related Conflicts in Latin America and the Caribbean”, 2017.

[2] Narváez Chávez, María Fernanda; revisión CFEenergía, “Análisis del gasoducto Guaymas–El Oro y su desempeño operativo ante conflictos sociales”, 2021–2022.

[3] Business & Human Rights Resource Centre, “México: se aprueba en consulta proyecto eólico de Eólica del Sur en Oaxaca; ONG denuncian abusos en el proceso”. Disponible en: https://www.business-humanrights.org

[4] La Jornada, “Suspende el gobierno federal el proyecto aeroportuario en Texcoco tras conflicto en Atenco”, 2 de agosto de 2002. Disponible en: https://www.jornada.com.mx/2002/08/02/016n1pol.php