El Salvador de Bukele: exemplo de segurança pública para a América Latina?

Pode ser difícil entender por que El Salvador frequentemente está ocupando as manchetes da imprensa internacional. O pequeno país centro-americano, que inclusive é o menor da América Latina, era, até recentemente, conhecido como o mais violento do mundo, com uma taxa alarmante de 100 homicídios por 100 mil habitantes. Além disso, sua histórica instabilidade política e baixa produtividade econômica o rotulavam como uma clássica Banana Republic (República de Bananas), com pouca projeção global. No entanto, a eleição de Nayib Bukele como presidente em 2019 marcou uma transformação significativa na atenção dada ao país pela comunidade internacional. Com apenas 38 anos e desvinculado dos grupos políticos dominantes locais, Bukele implementou medidas extremamente heterodoxas, que transformaram El Salvador em um laboratório de políticas de segurança pública, que é observado e estudado por governos e especialistas ao redor do mundo.

Presidente de El Salvador, Nayib Bukele, em sua posse, 2019, REUTERS/JoseCabezas

Contexto: o que é El Salvador?

Pré Guerra Civil

A região atual de El Salvador (delimitada a leste e sul por Honduras, a norte pela Guatemala e banhada a oeste pelo Oceano Pacífico) era habitada por indígenas desde 2000 a.C, sendo o principal grupo étnico os índios pipil. Em 1524, a região foi dominada pelos espanhóis e incorporada ao Vice-Reino da Nova Espanha. Em 1821, El Salvador conseguiu sua independência à Espanha, mas passou a fazer parte do Primeiro Império Mexicano. Em 1838, finalmente, El Salvador se tornou um Estado Nacional independente.

A economia salvadorenha, até o início do século XIX, era dependente de uma única exportação, o anil, ou índigo. Assim como os portugueses cobiçavam o Pau-Brasil por liberar um belo pigmento vermelho, os salvadorenhos exploravam o índigo, que produzia um apreciado pigmento azul. Entretanto, devido ao avanço da indústria química, o índigo foi naturalmente substituído por corantes sintéticos, e, assim, os produtores locais passaram a cultivar café, que se tornou a principal pauta das exportações do país. As famílias donas de terra associadas à cafeicultura se puseram como a oligarquia dominante, dentre as quais se destacaram “Las Catorce Familias”, que dominavam de fato a condução da política. Por exemplo, a constituição definiu um legislativo unicameral, com 70 deputados, dos quais 42 eram separados e de escolha exclusiva das 14.

Até 1979, o governo de El Salvador foi extremamente instável, com inúmeras ditaduras militares e revoltas campesinas. Ainda assim, o Estado sempre foi subserviente aos oligarcas, que impunham sua visão de mundo e ideais socioeconômicos. Oligarcas esses que, com o passar do tempo, diversificaram seus ativos, englobando bancos, mídia de comunicação e a indústria açucareira. Os 8 grandes conglomerados salvadorenhos são conhecidos como “Los grandes 8” (Grupo Cuscatlán, Banagrícola, Banco Davivienda El Salvador, Banco de Comercio, Grupo Agrisal, Grupo Poma, Grupo de Sola e Grupo Hil) e ainda hoje têm como principais sócios descendentes das 14.

Guerra Civil

Desde a independência de El Salvador, movimentos campesinos sempre foram relevantes, dada a histórica desigualdade fundiária do país, cujas terras são concentradas nas mãos de latifundiários, mas também sempre foram extremamente reprimidos. Em especial, cita-se a revolta de 1932, em que 30 000 campesinos, isto é 2% da população da nação, foram assassinados, episódio esse conhecido como “La Matanza”. Tal conjuntura naturalmente gerava enorme descontentamento entre as camadas populares e a classe média salvadorenha.

Ademais, em 1969, Honduras e El Salvador entraram em guerra, na chamada Guerra do Futebol, devido a disputas migratórias que ocorriam na fronteira dos dois países. O conflito gerou terríveis perdas econômicas, comerciais e demográficas para ambos. Ademais, após o conflito, o exército salvadorenho ganhou a mais predominante posição na condução da política desta nação.

Por conseguinte, nas eleições presidenciais de 1972 e 1977, subiram ao poder, de forma evidentemente fraudulenta, o coronel Arturo Armando Molina e o general Carlos Humberto Romero, respectivamente. Concomitantemente, a esquerda ganha força, o que explica-se tanto pelo aumento da repressão política realizada por esses governos quanto pela crise econômica mundial decorrente do 1º Choque do Petróleo. Surgem, portanto, especialmente no meio rural, inúmeras guerrilhas, dentre as quais se destacam as marxistas FPL, Fuerzas Populares de Liberación, e a FMNL, Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, em homenagem a um dos líderes da revolta de 1932 . Em resposta a essas, a elite agrária passa a treinar grupos paramilitares próprios (esquadrões da morte), que, em muitos casos, também uniam forças ao Estado.

Em 1979, a Junta Revolucionaria de Gobierno realiza um golpe de estado, e depõe o governo de Romero. O novo governo promoveu uma abrangente reforma agrária, nacionalizou os bancos e a indústria cafeeira. A tensão aumentava a cada dia, e, quando o popular arcebispo Óscar Romero foi assassinado, o barril de pólvora explodiu, dando início à guerra civil. De um lado, havia as guerrilhas comunistas, em especial a FMNL, apoiadas por Cuba, pela URSS e pelo jovem regime sandinista da Nicarágua. De outro lado, o exército nacional e os esquadrões da morte, apoiados pelos EUA, cuja atuação se tornou mais intensa no governo Reagan. No entanto, com a queda da União Soviética e do bloco socialista, a guerra estava eminentemente fadada a terminar.

Soldada de guerrilla durante a Guerra Civil, 1981, Loyola University Chicago

Violência no pós-guerra

O conflito armado em El Salvador forçou milhares de pessoas a buscar refúgio nos Estados Unidos. Assim, formaram-se comunidades de salvadorenhos em áreas urbanas, especialmente na Califórnia, em Los Angeles. Contudo, muitos enfrentaram discriminação e dificuldades econômicas, e esses imigrantes salvadorenhos se encontraram em bairros periféricos, dominados por gangues locais. Para se protegerem, começaram a criar seus próprios grupos, os chamados maras, como a MS-13 e o Barrio 18, formando uma identidade própria, todavia fortemente influenciada pela cultura das gangues locais.

Na década de 1990, os EUA, no contexto de Guerra às Drogas, endureceram políticas de imigração e deportaram milhares de membros de gangues para El Salvador. Isso resultou na expansão das gangues neste país, onde as condições sociais e econômicas precárias facilitaram sua consolidação e crescimento. Essas evoluíram de grupos locais para redes transnacionais, controlando atividades ilícitas como tráfico de drogas e extorsão, tanto nos EUA quanto na América Central.

Assim, a violência urbana e a taxa de crime explodiram. Em 2015, a taxa de homicídios no país foi de 103 para cada 100 mil, a mais alta do mundo. Nesse mesmo ano, a taxa do Brasil foi de 29 e a taxa média global foi de 6. Devido ao aumento de homicídios, em 25 de agosto de 2015, a Suprema Corte designou oficialmente a MS-13 e a Barrio 18 como organizações terroristas , afirmando que ambas as gangues eram responsáveis ​​por “ataques sistemáticos às vidas, segurança e integridade pessoal da população”

Política dos pós-guerra

Em 1992, o governo presidido por Alfredo e a FMLN assinaram os Acordos de Chapultepec, com o objetivo de acabar com a guerra que assolava o país e, para isso, expressavam o compromisso de reformar constitucionalmente o país, transformando-o em uma democracia formal, assentada em um estado de direito. Nesse contexto, as principais forças que emergiram foram a ARENA (Alianza Republicana Nacionalista) e a própria FMNL, desarmada e reconhecida politicamente. A transição foi elogiada pela comunidade internacional por instaurar pela primeira vez no país eleições supervisionadas e competitivas, a independência dos poderes e a alternância do poder. O país, no entanto, continua enfrentando atraso econômico, apresentando um dos menores índices de crescimento da América Latina e elevados níveis de pobreza. Assim como em outras nações da região, a principal fonte de receita do governo provém das remessas enviadas por comunidades de salvadorenhos que migraram para países mais desenvolvidos, especialmente os Estados Unidos.

A criação de um poder judiciário independente representou uma novidade na administração pública do país, trazendo consigo a promessa de combater a corrupção. De fato, pela primeira vez, a justiça alcançou funcionários de todos os níveis, incluindo a prisão de dois presidentes, além de vários ministros e militares. No entanto, a corrupção continuou a prosperar nas sombras, enquanto a justiça, muitas vezes inoperante e seletiva, revelou-se incapaz de desmontar a estrutura de impunidade que há décadas sustenta o sistema.

Ademais, a violência dos maras colocaram El Salvador no nível de Somália, Sudão e Iêmen. A insatisfação dos salvadorenhos com o seu próprio país era tremenda.

O fenômeno Bukele

Quem é Nayib Armando Bukele Ortez, o autodenominado “presidente más guapo y más cool”? É um político jovem, mas sua trajetória já é longa o bastante para não ser classificado como um outsider.

Bukele é filho de um proeminente empresário de origem palestina, Armando Bukele, considerado, até seu falecimento em 2018, um empresário próximo a FMLN, o partido da esquerda. Assim, quando Bukele estreou na política, em 2012 ao ganhar a prefeitura da pequena Nuevo Cuscatlán, ele quis se lançar como um jovem empresário de centro esquerda, comprometido em melhorar a condição de vida da população mais carente. Altamente popular em sua primeira prefeitura, Bukele dá um passo ambicioso em sua trajetória política ao se candidatar para a prefeitura de San Salvador, capital do país, a qual venceu com margem apertada. O novo prefeito teve como principal plano do seu mandato a revitalização do centro histórico da capital, que foi bem sucedida. Ademais, ele conseguiu mostrar as primeiras cartas de algo que se tornaria uma idiossincrasia bukeliana: através de uma sofisticada assessoria de imagem, Bukele conseguiu aproveitar o poder das redes sociais, promovendo sua gestão com enorme ressonância.

Era nítido que Bukele tinha ambições presidenciais para 2019, no entanto, a FMNL tinha enorme receio de lançar alguém que não fosse da ala dura e histórica do partido, composta principalmente de líderes das guerrilhas da Guerra Civil. Além disso, a lei salvadorenha não permitia que políticos trocassem de partido em ano de eleição, para evitar estelionato eleitoral. Restou a Bukele criticar fulminantemente a liderança da FMNL para, assim, forçar sua expulsão do partido.

Bukele lançou, portanto, sua estratégia eleitoral como um líder populista clássico: o poder estava nas mãos dos “mesmos de sempre”, uma casta política corrupta e indiferenciada (“O FMLN, a esquerda, e o ARENA 2.0, o partido de direita”), fazendo a equivalência entre contrários; ademais, o povo deveria elegê-lo, um líder jovem, irreverente e sem qualquer compromisso com o passado e seus líderes. O candidato foi particularmente feliz em aproximar-se da população mais jovem, mais ativa nas redes sociais, ao usar uma linguagem informal e inundar as redes com suas mensagens, cortes e agenda de “notícias alternativas”. Segundo Alvarenga, 2019, Bukele pode ser definido como um líder “cyberpopulista”.

Assim, mesmo em um partido nanico, o Nuevas Ideas, com mínima expressão midiática e territorial, Bukele se elegeu em 2019. O jovem presidente entendeu que não eram necessários enormes comícios nem tours ao redor do país para ser eleito. Além disso, Bukele soube endereçar os anseios da Diáspora. Devido à violência, à falta de oportunidades e aos diversos problemas sociais, dos cerca de 9 milhões de salvadorenhos e filhos de salvadorenhos de 1ª geração, 2.5 milhões vivem fora do país. O establishment político do país minimizava tanto os votos quanto a influência desses sobre o comportamento eleitoral de seus familiares. Bukele, pelo contrário, conseguiu conectar diversos salvadorenhos e descendentes desses ao redor do mundo e trazê-los para seu lado.

Seguindo uma estratégia nitidamente populista apoiada por uma estratégia de comunicação muito sofisticada, em fevereiro de 2019, Bukele foi eleito em primeiro turno com 53% dos votos.

No poder

Bukele construiu toda sua campanha atacando os grupos dominantes do país e prometendo romper com as páginas do pós-guerra, sem, no entanto, deixar claro seu plano de governo para o país, nem como construiria uma base nas pastas ministeriais e no Congresso para governá-lo.

Quanto às manobras políticas, o início de seu primeiro mandato foi marcado por um completo rechaço da gestão anterior, do FMLN, e uma aproximação com a GANA, ala dissidente da ARENA. Esta aliança lhe possibilitou acessar setores conservadores do governo e do exército, e, assim, pôr em marcha sua agenda agressiva de segurança pública.

Plano de Control Territorial

O novo governo basicamente cancelou todos os programas sociais dos governos antigos, e utilizou essa verba para financiar o “Plan de Control Territorial”. Primeiramente, posicionaram-se, nos centros históricos das cidades, policiais e militares seriam posicionados em lugares onde as gangues coletariam dinheiro de extorsão e aluguel em um esforço para atrapalhar as finanças das gangues e "enviar uma mensagem às gangues”. Além disso, o governo também instituiu o estado de emergência nas prisões do país. Um total de 28 prisões foram colocadas em bloqueio; nenhuma visita foi permitida, os prisioneiros foram confinados em suas celas ou transferidos para prisões mais seguras, e todo o serviço de celular ao redor das prisões foi bloqueado.

Prisão em Tecoluca, El Salvador, com prisioneiros membros das gangues MS-13 e a Barrio 18. 2023, Presidência de El Salvador

Em 2 de julho de 2019, Bukele anunciou o início da segunda fase do Plano de Controle Territorial. Conhecida como "oportunidade", a segunda fase buscava melhorar a assistência médica, promover educação e bolsas de estudo e construir escolas e centros esportivos em um esforço para fornecer "oportunidades alternativas" para jovens salvadorenhos e impedi-los de ingressar em gangues.

Em 1 de agosto de 2019, Bukele anunciou o início da fase três do Plano de Controle Territorial. Conhecida como "modernização", a fase três buscava modernizar as armas e veículos possuídos pelas forças de segurança do país para combater o crime de forma mais eficiente.

Em 19 de julho de 2021, Bukele anunciou o início da quarta fase do Plano de Controle Territorial. Conhecida como "incursão", a fase consistia nas forças de segurança do país entrando diretamente em territórios com forte influência de gangues, onde as forças de segurança anteriormente achavam difícil entrar ou patrulhar.

Até aqui, o governo salvadorenho estava agindo em conformidade com um pacto assinado com as gangues posto em prática assim que a administração de Bukele começou. As gangues evitariam assassinatos e deixariam a taxa de homicídios no mínimo, e, em troca, o governo seria mais leniente, protegendo-as de extradição para os EUA, afrouxando a severidade das prisões salvadorenhas, entre outras medidas. Em 23 de novembro de 2022, Bukele anunciou o início da fase cinco do Plano de Controle Territorial. A fase, conhecida como "extração", buscava "cercar grandes cidades e extrair os terroristas que estão escondidos dentro das comunidades, sem dar a eles a menor possibilidade de fuga". Em julho de 2022, Bukele ordenou a construção de uma nova prisão, a chamada Centro de Confinamiento del Terrorismo (CECOT), com capacidade para 40.000 presos para manter indivíduos presos durante a repressão às gangues e para aliviar a superlotação nas outras prisões do país. De acordo com uma pesquisa de opinião conduzida pelo CIESCA em março de 2023, 96,4% dos entrevistados apoiaram a construção do CECOT, enquanto 3,6% se opuseram.

Em setembro de 2023, foi anunciada a fase seis, chamada Integração. O governo nacional se propôs a conceder bolsas universitárias para estudantes iniciarem seus estudos em instituições superiores privadas. A ideia era facilitar o desenvolvimento acadêmico e profissional de indivíduos de camadas carentes.

A fase 7 ainda não foi anunciada. O governo salvadorenho estimou o custo total do projeto em 575 milhões de dólares.

É notável a diminuição da violência em El Salvador. O país saiu de uma taxa de homicídios de 100 para 100 000 e agora tem uma de 1,7 homicídios para 100 000 habitantes. Entretanto, não é possível falar de uma pacificação total. Ao declarar um Estado de exceção no país e conferir “carta branca” para as forças de segurança, que podem prender qualquer um, sem necessidade de ordem judicial, Bukele aboliu o Estado democrático de direito salvadorenho, apagando qualquer vestígio de respeito aos direitos humanos e fazendo do pequeno país o país com a maior população carcerária do mundo como parcela da população total (a estimativa da ONG Human Rights Watcher é de 1764 detentos para 100 000 habitantes, isto é 1:57), prisões essas muitas vezes comparadas a campos de concentração. Todo esse desmonte institucional foi oportunamente feito pelo presidente durante a pandemia do COVID-19. Impôs-se uma das quarentenas mais estritas do mundo, com restrições severas de mobilidade, assim como se desfez a garantia constitucional de impenetrabilidade do domicílio.

Priosioneiros alinhados durante operação de na prisão de Izalco, San Salvador, El Salvador. 2020, Escritório de imprensa da presidencia de El Salvador

Apesar disso, Bukele é venerado em El Salvador. O autoproclamado “Rei Filósofo”, referência, é claro, a “A República” de Platão, conseguiu um feito colossal, em país desolado pela violência urbana e por conflitos armados, o que lhe deu uma popularidade gigantesca e enorme poder político, que lhe possibilitaram atuar com impunidade. Isso foi o que lhe blindou e permitiu atropelar os limites legais e judiciais do país, tanto no seu primeiro mandato, quanto no recente segundo mandato. Este que exemplifica perfeitamente seu comportamento autoritário: a constituição de 1983 proibia a reeleição presidencial, no entanto, com a enorme maioria congressual ganha pelo Buenas Ideas após a eleição de meio termo de 2021, conseguiu-se passar uma emenda que alterava tal regra, e, assim, Bukele foi eleito com ampla vantagem em 2024. Ademais, também passou-se uma emenda que permitia ao Congresso substituir juízes da Suprema Corte, o que foi imediatamente feito.

A América Latina conseguiria importar o modelo bukeliano?

Em um mundo altamente polarizado e onde os políticos são recebidos com enorme desconfiança, a situação do presidente salvadorenho se prova, de fato, excepcional. Como consequência, por exemplo, no Chile, Bukele é o segundo líder político mundial melhor avaliado; o prefeito de Lima, Rafael López Aliaga, chegou a comentar: “Bukele realizou um milagre”. Em um continente tão violento como a América Latina (que aliás é o mais violento do mundo, onde ocorrem 33% de todos os homicídios do mundo), é natural que muitos considerem que a democracia liberal é falha e estejam dispostos a trocá-la por um regime autoritário que, em tese, garanta a segurança pública. No entanto, Bukele está longe de ser o primeiro líder latino-americano a implementar uma política de segurança pública “mano dura”. México e Colômbia, para ilustrar, estão em guerras civis contra os cartéis desde a década de 2000 e 1990, respectivamente.

Encontro de Javier Milei com Nayib Bukele em Buenos Aires. 2024, Buenos Aires Herald

Pela experiência de outros países, Lessing (2023) argumenta que tais políticas repressivas falham por duas principais maneiras: primeiramente, pois os grupos criminosos têm fortes razões para se proteger de tiro com mais tiro, tanto para se proteger fisicamente, quanto para persuadir o Estado a parar com tal iniciativa. Assim, políticas de mão dura geralmente aumentam os níveis de violência. Ademais, em segundo lugar, ao lutar contra o Estado, o crime organizado se organiza ainda mais, afinal grupos locais e de tamanho reduzido têm um enorme incentivo para se unirem e se armarem. Fora que, nesse contexto, aumenta-se o desrespeito a princípios democráticos, e desaparecimentos, tortura e “justiceirismo” policial se tornam a tônica comum.

Ainda assim, abordagens de segurança punitivas são extremamente populares. Segundo a Latin American Public Opinion Project (LAPOP), quando habitantes de 18 países da região foram perguntados sobre o assunto, 83% foram favoráveis a um aumento da penalidade de crimes como a maneira correta de combate, enquanto apenas 10% consideraram políticas preventivas. Dessa forma, os políticos têm um enorme incentivo a pôr em prática o “mano durismo”, pois geralmente esse traz bons resultados, ao menos no curto prazo, e lhe garantem forte competitividade eleitoral. Em contrapartida, programas estruturais, que combatem o crime em sua raiz, por meio de educação e reabilitação, têm maior eficácia, mas maior prazo de validade e seus dividendos políticos são divididos entre várias gestões. No entanto, se a praxe é que esses modelos dêem errado, por que Bukele foi bem sucedido?

Como já foi explicado, Bukele instaurou um regime de exceção, no qual houve a suspensão formal de direitos constitucionais; prisões em massa foram conduzidas, inclusive com a construção do CECOT, e reformas legais punitivas foram passadas. Tudo isso com um alto custo para os direitos humanos e liberdades. Em uma pesquisa em Janeiro de 2024, 63% dos salvadorenhos disseram que estavam “sendo mais cuidadosos ao expressar suas opiniões políticas”. Ainda assim, se o objetivo era combater as gangues a qualquer custo, pode se dizer que ele foi cumprido com enorme sucesso. Isso foi possibilitado tanto pelo enorme escopo e intensidade dos aprisionamentos, facilitado pela pequena escala geográfica do território, assim como pela relativa fraqueza das gangues salvadorenhas, quando comparada a outros pares latinos, como os cartéis mexicanos.

Em especial, os pactos assinados pelo governo e as gangues não incentivaram um planejamento estratégico por parte das mesmas, que foram surpreendidas pela ação abrupta do novo estado de exceção; como o pacto trazia benefícios a lideranças das gangues (melhores condições nas prisões e proteção à extradição, por exemplo), estas sentaram e aproveitaram seus novos benefícios, ao invés de tentar organizar uma resistência. No entanto, a principal razão é política: com a maioria ganha no Congresso em 2021 e a reforma que lhe permitiu trocar juízes, Bukele eliminou contrapesos e, basicamente, mandava sozinho no país. Além disso, em um contexto de pandemia, as gangues enfraqueceram economicamente, e não organizaram uma resposta à altura.

A ação de Bukele é uma flecha de duas pontas. Em primeiro lugar, uma repressão do âmbito e da intensidade da ação de Bukele é incompatível com os controles e equilíbrios democráticos. A sabedoria convencional sustenta que a repressão permitiu a Bukele desmantelar a democracia salvadorenha. Na verdade, o oposto é verdadeiro: uma repressão desta magnitude só foi possível porque Bukele já tinha capturado ou minado todas as instituições de responsabilização horizontal. Isto significa que qualquer governo que pretenda replicar a escala da repressão de Bukele provavelmente fracassará ou minará a democracia. O sucesso de Bukele, em última análise, dependeu de idiossincrasias salvadorenhas, conjunturas específicas do mundo no momento em que foi implementado e, é claro, sorte. Portanto, sua política pública é extremamente improvável de ser replicada com sucesso em algum outro lugar.

No entanto, enquanto os votantes apoiarem políticas violentas como o modo ideal de combate à violência, (pois, que a verdade seja, não deve ser fácil conviver com gangues, cartéis e traficantes batendo à porta todos os dias) os políticos terão incentivos para implementá-las de fato. Estratégias baseadas no respeito às normas democráticas e às instituições, que poderiam oferecer resultados mais duradouros no longo prazo, ainda permanecem um sonho distante para a América Latina.

Miguel Barros— Membro do núcleo de geopolítca da FEAint