Urgensi Reformasi Tata Kelola Kunjungan Kenegaraan Presiden untuk Optimalisasi Politik Luar Negeri Indonesia

Ditujukan kepada: Direktorat Jenderal Asia Pasifik dan Afrika serta Direktorat Jenderal Amerika dan Eropa, Kementerian Luar Negeri RI; Deputi Bidang Dukungan Kerja Kabinet, Sekretariat Kabinet RI.

Sumber: Antara News

I. Pendahuluan

Dinamika politik luar negeri Indonesia senantiasa menuntut keseimbangan antara pencapaian kepentingan nasional di kancah global dan stabilitas tata kelola pemerintahan di dalam negeri. Belakangan ini, muncul tren peningkatan intensitas kunjungan luar negeri di level eksekutif tertinggi (Presiden). Meskipun partisipasi aktif dalam forum internasional adalah amanat konstitusi, intensitas kunjungan yang terlalu tinggi beresiko melahirkan disonansi antara kebijakan luar negeri dan urusan domestik. Mengutip pandangan diplomat senior Dino Patti Djalal, kehadiran fisik yang terlalu sering di luar negeri tidak selalu berbanding lurus dengan efektivitas capaian diplomatik, melainkan justru berpotensi mengaburkan prioritas agenda politik luar negeri itu sendiri.

Fenomena tersebut tidak dapat dilepaskan dari perkembangan praktik diplomasi kontemporer yang semakin menempatkan kepala negara sebagai aktor utama dalam hubungan internasional. Perubahan konfigurasi politik global, meningkatnya rivalitas geopolitik, serta tuntutan percepatan negosiasi ekonomi mendorong banyak negara mengandalkan summit diplomacy sebagai instrumen utama dalam memperkuat posisi strategisnya. Dalam konteks tertentu, keterlibatan langsung Presiden memang dapat memperbesar daya tawar diplomasi Indonesia, khususnya pada isu-isu strategis yang membutuhkan komitmen politik tingkat tinggi. Namun, intensitas diplomasi yang terlalu bertumpu pada mobilitas kepala negara berpotensi melahirkan personalisasi kebijakan luar negeri, yaitu kondisi ketika efektivitas diplomasi lebih bergantung pada kehadiran figur Presiden dibandingkan kapasitas institusi negara itu sendiri.

Kecenderungan tersebut pada akhirnya menciptakan persepsi birokratis bahwa hampir seluruh forum internasional membutuhkan representasi langsung Presiden, termasuk agenda-agenda yang sebenarnya dapat dijalankan melalui mekanisme delegasi diplomatik. Dalam jangka panjang, kondisi ini berpotensi melemahkan fungsi institusional Kementerian Luar Negeri sebagai aktor utama perumus dan pelaksana strategi diplomasi negara. Diplomasi kemudian bergerak semakin simbolik dan berorientasi pada eksistensi politik, sementara evaluasi terhadap substansi hasil kunjungan sering kali tidak memperoleh perhatian yang memadai. Keberhasilan diplomasi lebih banyak diukur melalui intensitas partisipasi internasional, jumlah pertemuan bilateral, maupun penandatanganan nota kesepahaman, padahal capaian diplomasi seharusnya dinilai berdasarkan dampak konkret terhadap kepentingan nasional, seperti realisasi investasi, penguatan posisi strategis Indonesia, maupun kemampuan memengaruhi arah kebijakan internasional yang relevan bagi kepentingan domestik.

Di sisi lain, karakter sistem presidensial Indonesia masih menempatkan Presiden sebagai pusat konsolidasi politik dan administrasi negara. Dalam situasi tertentu, kehadiran Presiden di dalam negeri tidak hanya memiliki dimensi simbolik, tetapi juga berfungsi sebagai instrumen koordinasi antar lembaga negara dalam merespons dinamika sosial, ekonomi, maupun keamanan nasional. Oleh sebab itu, meningkatnya intensitas lawatan luar negeri tanpa mekanisme prioritas yang jelas berpotensi menciptakan opportunity cost yang cukup besar terhadap efektivitas tata kelola pemerintahan domestik.

Policy brief ini menyoroti bahwa absennya Presiden secara repetitif dari ibu kota berdampak pada perlambatan proses legislasi, penundaan pengambilan keputusan krisis domestik (dalam konteks sistem sosial politik hukum RI), dan inefisiensi anggaran negara. Celah regulasi pada Undang-Undang №37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri dan ketiadaan instrumen filtrasi yang ketat dari Sekretariat Kabinet menyebabkan kunjungan seringkali bersifat seremonial semata. Oleh karena itu, policy brief ini merekomendasikan (1) pelembagaan Matriks Prioritas Kunjungan VVIP melalui Peraturan Presiden; (2) restorasi otonomi Menteri Luar Negeri sebagai Chief Diplomat; (3) penerapan laporan Return on Investment (RoI) diplomasi kepada Komisi I DPR RI; dan (4) integrasi protokol respons krisis domestik dalam sistem perencanaan kunjungan luar negeri. Reformasi ini adalah langkah menuju diplomasi Indonesia yang lebih bermartabat, terukur, dan efektif tanpa mengorbankan stabilitas tata kelola domestik.

II. Konteks dan Urgensi Masalah

Politik luar negeri Indonesia yang menganut prinsip “Bebas Aktif” didesain bukan sekadar sebagai instrumen pencitraan, melainkan sebagai alat perpanjangan tangan untuk mencapai tujuan nasional sebagaimana termaktub dalam Pembukaan UUD 1945. Dalam praktiknya, ujung tombak diplomasi seringkali direpresentasikan oleh kepala negara. Namun, diskursus yang mengemuka saat ini menyoroti tata kelola waktu, energi, dan prioritas eksekutif dalam menjalankan diplomasi tersebut. Sejak pelantikan Presiden Prabowo Subianto pada Oktober 2024, fenomena hiper-diplomasi yang dikhawatirkan telah menjadi kenyataan yang dapat diukur secara kuantitatif dan dianalisis dampaknya secara kualitatif.

Perbandingan Kunjungan LN antar Presiden

Dalam 19 bulan pertama menjabat, Presiden Prabowo melakukan lebih dari 54 kunjungan ke 29 negara. Angka ini menempatkan beliau sebagai Presiden dengan intensitas kunjungan luar negeri tertinggi dalam sejarah kepresidenan Indonesia, jauh melampaui Presiden Joko Widodo yang melakukan 16 kunjungan, maupun Susilo Bambang Yudhoyono dengan 10 kunjungan pada tahun penuh pertama jabatan mereka masing-masing.

Pola distribusi kunjungan juga menunjukkan konsentrasi yang tidak merata: Malaysia dikunjungi 5 kali, Perancis dan Uni Emirat Arab masing-masing 4 kali, sementara Vietnam, Laos, Kamboja, dan Timor Leste belum pernah mendapat kunjungan Presiden sama sekali. Kawasan ASEAN yang selama ini menjadi fondasi utama politik luar negeri Indonesia justru menjadi wilayah yang paling minim perhatian dalam praktik kunjungan kenegaraan.

Intensitas kunjungan ini terjadi dalam konteks yang sarat kontradiksi. Pemerintahan yang sama yang mencanangkan gerakan efisiensi dan penghematan anggaran dengan klaim efisiensi lebih dari Rp300 triliun yang diarahkan untuk Makan Bergizi Gratis, renovasi sekolah, dan infrastruktur, terus menjalankan agenda internasional yang sangat padat. Bahkan, Presiden secara terbuka menyerukan pengurangan kunjungan kerja dan studi banding pada November 2024, namun di saat bersamaan beliau sendiri mengunjungi enam negara dalam 16 hari pertama menjabat.

Biaya per kunjungan kenegaraan diperkirakan mencapai sekitar Rp20 miliar, sehingga biaya kumulatif dari 49 kunjungan yang terdata mendekati angka Rp1 triliun, angka yang hingga saat ini belum pernah diumumkan secara resmi oleh pemerintah. Kondisi ini menunjukkan bahwa masyarakat tidak memiliki data yang cukup untuk menilai proporsionalitas antara biaya dan manfaat diplomasi secara mandiri.

1. Prinsip Bebas Aktif dan Tekanan Keterlibatan Global yang Semakin Intens

Landasan konstitusional politik luar negeri Indonesia tertuang dalam Pembukaan UUD 1945: Indonesia ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Prinsip “Bebas Aktif” yang dikonseptualisasikan Mohammad Hatta memberikan dasar normatif bagi keterlibatan aktif Indonesia dalam hubungan antarbangsa tanpa keberpihakan ideologis kepada blok kekuatan mana pun (Anwar, 2020). Prinsip ini kemudian dioperasionalisasikan melalui UU №37 Tahun 1999 yang menjadi tulang punggung hukum bagi pelaksanaan hubungan luar negeri Indonesia.

Namun, seiring berkembangnya arsitektur hubungan internasional, dengan proliferasi forum multilateral dan meningkatnya intensitas apa yang dalam studi Hubungan Internasional dikenal sebagai summitry diplomacy, serta meluasnya ekspektasi mitra bahwa keterlibatan kepala negara adalah penanda kesungguhan diplomatik sebuah negara, tekanan terhadap jadwal kepresidenan Indonesia meningkat secara signifikan. G.R. Berridge (2015) mencatat bahwa summitry diplomacy, meskipun memiliki fungsi nyata dalam memperlancar negosiasi yang buntu dan mengirimkan sinyal politik yang kuat, juga rentan menjadi ritual simbolis yang miskin substansi apabila tidak dikelola dengan kriteria seleksi yang ketat. Ketika setiap forum dianggap “layak dihadiri Presiden,” nilai strategis dari kehadiran kepala negara itu sendiri justru terdepresiasi, tidak lagi menjadi sinyal istimewa, melainkan rutinitas yang kehilangan daya tekannya.

2. Beban Sistem Presidensial: Ketika Kepala Pemerintahan Tidak Ada di Tempat

Untuk memahami betapa seriusnya isu tata kelola kunjungan kenegaraan, kita perlu memahami secara utuh sistem pemerintahan Indonesia. UUD 1945 pasca-amandemen menempatkan Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan negara (Pasal 4 Ayat 1) sekaligus kepala pemerintahan dalam satu figur. Berbeda dengan sistem parlementer yang memilah fungsi kepala negara, yang sering bersifat seremonial, dengan kepala pemerintahan yang memegang kendali eksekutif sehari-hari, sistem presidensial Indonesia menyatukan kedua fungsi tersebut. Ini berarti ketiadaan Presiden berdampak ganda: kepala negara sekaligus kepala pemerintahan tidak ada.

Konsekuensi institusional dari penyatuan fungsi ini sangat konkret dalam tata kelola hukum dan administrasi negara. Pertama, kekuasaan membentuk instrumen hukum turunan undang-undang, seperti Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden (Perpres), dan Keputusan Presiden (Keppres) secara konstitusional melekat pada Presiden. Instrumen-instrumen ini bukan formalitas belaka; instrumen-instrumen ini adalah mekanisme teknis yang menggerakkan implementasi kebijakan publik di berbagai sektor.

Kedua, sistem kabinet presidensial di Indonesia memiliki ketergantungan yang tinggi pada arahan langsung Presiden dalam koordinasi lintas kementerian. Rapat kabinet virtual mungkin secara teknis dapat dilakukan, tetapi efektivitas pengambilan keputusan, khususnya untuk isu-isu yang membutuhkan trade-off politik sensitif antarkementerian akan berbeda kualitasnya dari pertemuan tatap muka yang dipimpin langsung oleh kepala pemerintahan (Aspinall & Mietzner, 2010).

Ketiga, dalam konteks penanganan krisis sosial dan bencana, kehadiran fisik Presiden memiliki fungsi yang melampaui sekadar simbolisme. Legitimasi kepemimpinan sangat bergantung pada persepsi publik tentang kehadiran pemimpin di saat-saat kritis (Aspinall & Mietzner, 2010). Ketika kepala negara sedang menempuh perjalanan diplomatik dari satu ibu kota asing ke ibu kota asing lainnya sementara krisis melanda di dalam negeri, narasi “pemimpin yang tidak hadir untuk rakyatnya” dapat menggerus kepercayaan publik secara signifikan, bahkan jika secara teknis delegasi kepada pejabat lain sudah berjalan.

3. Pertanyaan yang Jarang Dijawab: Apa yang Sesungguhnya Dihasilkan?

Pertanyaan paling kritis dalam evaluasi kunjungan kenegaraan adalah: apa yang sebenarnya dihasilkan secara terukur? Dalam literatur analisis kebijakan luar negeri, Rizal Sukma (2018) mencatat bahwa diplomasi Indonesia seringkali lebih berhasil dalam menghasilkan komitmen-komitmen deklaratif dibanding realisasi substantif yang terverifikasi. Fenomena “panen MoU”, di mana sebuah kunjungan kenegaraan menghasilkan banyak MoU yang ditandatangani dengan prosesi seremonial, namun realisasi investasi atau kerjasamanya tidak pernah diaudit secara sistemik merupakan salah satu kelemahan yang berulang dalam praktik diplomasi Indonesia.

Penting untuk dipahami bahwa MoU sebagai instrumen dalam hubungan internasional pada dasarnya bersifat non-mengikat dan deklaratif. Ia bukan perjanjian internasional (treaty) yang memiliki kekuatan hukum mengikat dan memerlukan ratifikasi sebagaimana diatur dalam UU №24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional. Ketika evaluasi keberhasilan sebuah kunjungan kenegaraan hanya diukur dari berapa banyak MoU yang ditandatangani, kita sedang menggunakan indikator yang sangat lemah dan tidak memadai untuk mengukur pencapaian diplomatik yang nyata.

Di samping itu, terdapat dimensi anggaran yang tidak bisa diabaikan. Kunjungan kenegaraan tingkat VVIP melibatkan rombongan besar yang terdiri dari menteri-menteri pendamping, unit pengamanan khusus kepresidenan (Paspampres), staf kepresidenan, dan tim media. Seluruh logistik ini membutuhkan alokasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang substansial. Dalam kondisi di mana pemerintah terus mendorong efisiensi belanja dan memprioritaskan program yang langsung menyentuh kesejahteraan rakyat, setiap pengeluaran besar negara semestinya dapat dipertanggungjawabkan manfaatnya secara proporsional kepada publik.

III. Analisis Kebijakan Saat Ini

Menganalisis sistem yang berjalan saat ini membutuhkan pendekatan ganda: dari sisi institusi Hubungan Internasional (Kementerian Luar Negeri) dan dari sisi tata kelola domestik (Sekretariat Kabinet dan Kementerian Sekretariat Negara).

1. Celah Normatif dalam UU №37 Tahun 1999: Apa yang Tidak Diatur

UU №37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri adalah landasan hukum utama bagi pelaksanaan politik luar negeri Indonesia. Undang-undang ini mengatur kewenangan Presiden dalam menjalin hubungan luar negeri (Pasal 5), peran Menteri Luar Negeri sebagai penyelenggara urusan hubungan luar negeri dan politik luar negeri (Pasal 6), hingga pengaturan tentang perjanjian internasional. Dalam klausul-klausulnya, undang-undang ini menetapkan siapa yang berwenang dan apa yang boleh dilakukan.

Namun terdapat celah yang signifikan: UU №37/1999 tidak mengatur kriteria atau mekanisme seleksi (screening mechanism) untuk menentukan kapan dan dalam forum apa kehadiran fisik Presiden secara langsung diperlukan, dan kapan delegasi kepada pejabat yang berwenang seperti Wakil Presiden, Menteri Koordinator, atau Menteri Luar Negeri sudah memadai secara hukum dan diplomatik. Dengan kata lain, undang-undang ini mengatur siapa yang berwenang, tetapi tidak mengatur prinsip efisiensi dan prioritisasi yang semestinya mengarahkan penggunaan kewenangan tersebut.

Absennya mekanisme penyaringan berbasis urgensi ini berarti keputusan tentang apakah Presiden perlu hadir dalam sebuah forum internasional sepenuhnya diserahkan kepada pertimbangan politis dan preferensi subjektif eksekutif sesaat, dan bukan pada analisis strategis berbasis kepentingan nasional yang terukur. Dari perspektif hukum administrasi negara dan prinsip-prinsip good governance, ketiadaan standar prosedur yang mengikat untuk tindakan yang melibatkan mobilisasi sumber daya negara dalam skala besar adalah kelemahan institusional yang serius, hal ini melanggar prinsip-prinsip dasar akuntabilitas, transparansi, dan efisiensi yang semestinya menopang tata kelola pemerintahan yang baik (Mariana & Paskarina, 2008).

2. President-Centric Diplomacy dan Erosi Kapasitas Institusional Kemlu RI

Kelemahan struktural kedua adalah apa yang dapat disebut sebagai president-centric diplomacy: kecenderungan menempatkan kehadiran personal Presiden sebagai prasyarat keberhasilan dan kesungguhan sebuah agenda diplomatik Indonesia. Dalam praktiknya, ini berarti Kementerian Luar Negeri seringkali direduksi perannya menjadi penyedia dukungan logistik dan administratif bagi kunjungan Presiden seperti menyiapkan talking points, mengkoordinasikan protokol, dan mendokumentasikan hasil, alih-alih berfungsi sebagai lead agency kebijakan luar negeri dengan otonomi dan otoritas yang utuh.

Fenomena ini memiliki konsekuensi jangka panjang yang perlu diwaspadai. Dalam analisis kebijakan publik, ketika sebuah institusi secara sistemik tidak diberi ruang untuk beroperasi secara mandiri dan terus bergantung pada figur tunggal, terjadi pelemahan kapasitas kelembagaan karena institusi tersebut tidak pernah dilatih untuk berjalan sendiri (Allison, 1971). Padahal, Pasal 6 UU №37/1999 secara eksplisit menempatkan Menteri Luar Negeri sebagai penyelenggara urusan hubungan luar negeri. Ada jarak antara mandat hukum yang ada di atas kertas dengan realitas praktik yang menempatkan Kemlu RI sebagai institusi pendukung, bukan penggerak utama.

Perbandingan dengan praktik di negara-negara demokrasi yang lebih mapan menunjukkan bahwa menteri luar negeri di sana berfungsi sebagai chief diplomat yang dapat secara mandiri mengikat posisi negara, membangun hubungan bilateral dengan bobot penuh, dan mewakili kepentingan nasional dalam forum penting tanpa dianggap “kurang representatif” dibanding kepala negara. Diferensiasi peran yang jelas antara kepala negara dan kepala diplomasi bukan tanda melemahnya citra negara, melainkan cerminan profesionalisme pemerintahan yang matang (Berridge, 2015).

3. Dinamika Politik Birokrasi: Siapa yang Sesungguhnya Mengendalikan Jadwal Presiden?

Graham Allison (1971), dalam analisis klasik nya tentang bureaucratic politics, mengajukan argumen bahwa kebijakan luar negeri suatu negara tidak hanya dibentuk oleh kalkulasi kepentingan nasional yang rasional, tetapi juga oleh tarik-menarik kepentingan di antara berbagai aktor birokrasi internal. Dalam konteks Indonesia, ketegangan paling krusial terjadi antara Sekretariat Presiden/Sekretariat Kabinet, yang mengelola agenda dan citra Presiden secara harian, dengan Kementerian Luar Negeri yang bertanggung jawab atas substansi dan arah kebijakan luar negeri secara jangka panjang.

Dalam konfigurasi ini, Kemlu RI berada dalam posisi yang secara struktural lemah untuk merekomendasikan penolakan atau penundaan kunjungan yang dinilai kurang strategis. Sekretariat Presiden memiliki akses langsung ke pengambil keputusan tertinggi, sementara budaya hierarkis birokrasi Indonesia membuat menolak agenda luar negeri Presiden menjadi tindakan yang secara protokoler dianggap tidak pantas, meskipun secara analitis dapat dibenarkan. Hasil dari ketidakseimbangan ini adalah bahwa pertimbangan strategis jangka panjang yang seharusnya dipegang Kemlu sering dikalahkan oleh pertimbangan citra dan preferensi jangka pendek.

4. Implikasi Sistemik terhadap Stabilitas Sosial, Politik, dan Hukum Domestik

Perlu ditekankan dengan kuat bahwa persoalan ini bukan hanya soal efisiensi administratif. Tetapi hal ini menyentuh inti dari stabilitas sistem sosial, politik, dan hukum Indonesia. Leo Suryadinata (2015) mencatat bahwa kebijakan luar negeri Indonesia sangat dipengaruhi oleh dinamika politik domestik secara timbal balik. Artinya, ketidakstabilan atau distraksi dalam tata kelola domestik tidak hanya berdampak ke dalam, tetapi juga berpotensi melemahkan konsistensi dan kredibilitas posisi Indonesia di forum internasional itu sendiri.

Paradoksnya menjadi jelas di sini: terlalu sibuk berdiplomasi keluar negeri justru bisa melemahkan kualitas diplomasi itu sendiri. Kapasitas analitis pemerintahan domestik, kecepatan pengambilan keputusan kebijakan yang mendukung posisi diplomatik, dan stabilitas dalam negeri yang menjadi modal kepercayaan internasional, karena semuanya berpotensi terdegradasi apabila kepala pemerintahan terlalu sering absen dari orbit kewenangannya di dalam negeri (Anwar, 2020).

Selebihnya bisa di baca di dokumen di bawah ini:

https://drive.google.com/file/d/1ehxu6MuXzQQNCbslPXl-4PCydmdFA6VL/view?usp=sharing