Merancang Birokrasi untuk Memperluas Capability

Amartya Sen, ekonom dan filsuf India

Dalam model Weberian yang berkembang pada awal abad ke-20, kepatuhan terhadap aturan formal merupakan sumber legitimasi bagi birokrasi. Kepatuhan penting untuk menopang ketertiban dan rasionalitas, bahkan termasuk prediktabilitas dalam birokrasi.

Guna memastikan adanya kepatuhan, birokrat didesain sebagai pelaksana peran dengan agensi yang terbatas. Pembatasan tersebut, misalnya, dibangun melalui prinsip netralitas dan impersonalitas. Akuntabilitas mereka dengan demikian diukur dari ketaatan terhadap prosedur dan regulasi. Pengukuran kinerja pun lebih ditekankan pada dimensi administratif dari input, proses, dan output.

Melalui model seperti ini, Weber hendak menjawab problem patrimonial dengan cara membangun administration by rules.

Zaman berkembang dan negara-negara semakin aktif dalam pembangunan ekonomi. Birokrasi kemudian dirancang dengan paradigma sebagai agen pembangunan dengan intervensi yang kuat oleh negara. Kita dapat melacak hadirnya model developmental bureaucracy ini, misalnya, di Jepang pasca-1945 dan Korea Selatan pada masa kekuasaan Park Chung Hee ketika industrialisasi menjadi motor utama pembangunan ekonomi.

Pada kurun 1970-an, model Weberian dikritik karena ketidakmampuannya dalam merespons krisis fiskal seperti di Amerika Serikat dan Inggris. Logika pasar kemudian memengaruhi masuknya nilai-nilai seperti efisiensi dan kompetisi dalam birokrasi. Sederhananya, jika pasar dianggap efisien, maka pemerintah diasumsikan dapat bekerja seperti pasar.

Namun, pendekatan tersebut terlampau ekonomistik dan keputusan yang diambil pun cenderung teknokratis. Alih-alih sebagai customer dalam kebijakan, warga negara perlu diposisikan sebagai citizen untuk meningkatkan kualitas deliberasi dan partisipasi dalam kebijakan publik.

Meskipun telah berada pada koridor nilai publik seperti demokrasi dan kesejahteraan, model birokrasi seperti itu belum memberikan jaminan bahwa warga negara benar-benar dapat menerima manfaat dan menjalani hidup yang dianggap berharga.

Kemiskinan, misalnya, masih mendera sekalipun berbagai intervensi telah dilakukan. Kemiskinan sendiri merupakan contoh capability deprivation, yaitu kondisi tiadanya kapabilitas dasar yang membuat individu terhalang untuk mencapai kehidupan yang layak dan berharga. Artinya, problem ini dapat terjadi sekalipun kebijakan dan sistem birokrasi telah diarahkan untuk memberikan intervensi di situ.

Pembacaan terhadap Development as Freedom (1999) karya Amartya Sen kemudian mendorong saya untuk mengajukan sebuah pertanyaan:

Bagaimana model birokrasi yang ideal untuk memperluas capability warga negara?

Melalui esai ini, saya melakukan kontekstualisasi pemikiran Amartya Sen untuk membayangkan suatu outcome alternatif dari birokrasi, yaitu perluasan kapabilitas warga negara (capability expansion).

Teori

Terdapat dua konsep pokok dalam pemikiran Amartya Sen, yaitu kebebasan (freedom) dan kemampuan nyata (capability). Keduanya memiliki keterkaitan konseptual yang tidak dapat dipisahkan.

Kebebasan dapat didefinisikan sebagai kondisi di mana individu memiliki ruang dan tidak terhalang untuk menentukan pilihan hidupnya. Kebebasan dapat mencakup tersedianya hak dan kesempatan bagi warga negara.

Sedangkan capability merupakan bagian dari kebebasan yang lebih spesifik, yaitu kemampuan nyata untuk mencapai berbagai kondisi yang dinilai berharga bagi individu. Kemampuan nyata tersebut antara lain berupa kemampuan bersekolah, kemampuan hidup sehat, dll.

Menurut Sen, terdapat dua perspektif dalam memandang kebebasan, yaitu sebagai (1) tujuan primer (ends) dan (2) sarana primer (means) dalam pembangunan.

Sebagai sarana primer dalam pembangunan, kebebasan memainkan peran instrumentalnya untuk mendorong proses pembangunan itu sendiri. Artinya, ketika kebebasan warga negara diperluas, maka ia akan memicu berbagai proses yang menghasilkan kemajuan sosial dan ekonomi.

Kita ambil contoh. Apabila akses warga negara terhadap pendidikan berkualitas diperluas dan dijamin, maka diasumsikan kemampuan dan produktivitas akan meningkat sehingga memberikan kontribusi lebih terhadap, misalnya, pembangunan di sektor ekonomi kreatif.

Sen kemudian merinci kebebasan sebagai sarana primer pembangunan ke dalam lima jenis, yaitu (1) kebebasan politik, (2) kebebasan ekonomi, (3) kesempatan sosial, (4) jaminan transparansi, dan (5) proteksi keamanan. Menurut Sen, kelima jenis kebebasan tersebut bersifat interconnected dan komplementer satu sama lain.

Studi Kasus dan Permasalahan

Masih segar di ingatan kita tentang tragedi seorang anak yang memilih mengakhiri hidupnya diduga karena kemiskinan sehingga tidak mampu membeli buku dan pena seharga kurang dari Rp10.000. Kasus ini terjadi di Kabupaten Ngada, Nusa Tenggara Timur pada Januari 2026 lalu.

Sebagai konteks, data BPS Nusa Tenggara Timur pada tahun 2025 menunjukkan bahwa terdapat 19.530 jiwa (11,22%) penduduk miskin dari populasi 171.865 jiwa di Kabupaten Ngada. Angka ini tercatat lebih rendah dibandingkan rata-rata jumlah penduduk miskin di Provinsi NTT sebesar 18,6%.

Pada waktu bersamaan, kita tahu pemerintah sedang gencar dengan program Sekolah Rakyat yang memberikan pendidikan gratis bagi anak-anak dari keluarga miskin. Di sisi lain, terdapat pula Program Indonesia Pintar (PIP) yang memberikan bantuan uang tunai untuk peserta didik dari keluarga miskin guna mencegah putus sekolah.

Kita dapat mengajukan beberapa pertanyaan evaluatif:

1. Tatkala freedom untuk menempuh pendidikan telah dibuka (i.e. program Sekolah Rakyat, beasiswa PIP, dll), bagaimana negara menjamin bahwa warga negara memiliki capability untuk bersekolah?
2. Mengapa equality of freedom (i.e. kesetaraan penerima beasiswa, dll) tidak serta-merta berarti equality of capability dalam mengakses layanan pendidikan?

Intisari permasalahan yang berusaha saya tengahkan adalah bahwa:

• Keberadaan freedom tidak serta-merta menjamin adanya capability.
• Equality of freedom tidak serta-merta berarti equality of capability.
• Birokrasi tidak punya cukup intervensi terhadap peningkatan capability.

Model Birokrasi Senian

Pemikiran Amartya Sen dapat dikontekstualisasikan dengan menempatkan freedom dan capability sebagai dua konsep pokok dalam tata kelola birokrasi. Dengan kata lain, posisi ontologis birokrasi perlu digeser dari pelaksana aturan — sebagaimana diajukan Weber—menjadi mediator perluasan capability warga negara.

Dalam hal ini, birokrasi tetap tampil sebagai institusi yang rasional dan legal. Birokrasi tetap memerlukan aturan formal, prosedur, dan hierarki tanggung jawab.

Proses kontekstualisasi melibatkan:

• Penerjemahan

Freedom ➜ Birokrasi harus menciptakan kondisi di mana individu memiliki ruang dan tidak terhalang untuk menentukan pilihan hidupnya.

Capability ➜ Birokrasi harus menjamin bahwa warga negara memiliki kemampuan nyata untuk memanfaatkan freedom yang dimiliki untuk mencapai kondisi yang dianggap berharga dalam hidup.

• Reorientasi

Unsur kepatuhan, prosedur, aturan formal, output kerja, dll perlu direorientasikan sehingga fokus menjawab:

1. Apakah terdapat freedom yang benar-benar dapat diakses warga negara?
2. Apakah kebijakan benar-benar memperluas capability warga negara?

• Kontekstualisasi

Kontekstualisasi dapat dilakukan setidaknya pada tiga level:

1. Desain kebijakan ➜ Sentralisasi peran dan kebutuhan warga negara dalam rumusan kebijakan
2. Proses birokrasi ➜ Mengganti rule-following yang kaku menjadi fleksibilitas atau diskresi yang bertanggung jawab untuk mengatasi hambatan
3. Evaluasi kinerja ➜ Prioritas evaluasi perubahan nyata dalam kehidupan warga negara alih-alih dimensi administratif seperti jumlah layanan, serapan anggaran, dll

Diagnosis

Setelah membayangkan secara sederhana model birokrasi Senian, berikut pembacaan kontekstual terhadap studi kasus di Kabupaten Ngada:

Perlu digarisbawahi bahwa konsep freedom dan capability saling terkait dalam konteks agenda pembangunan. Dengan demikian, tragedi di Kabupaten Ngada bukan sekadar perwujudan kemiskinan sebagai lack of resources, namun kegagalan sistemik untuk mengkonversi freedom menjadi capability.

Apabila dicermati, negara sejatinya telah membuka ruang terhadap freedom secara formal melalui sejumlah kebijakan, misalnya bantuan sosial PKH, beasiswa PIP, Sekolah Rakyat, atau layanan publik lain.

Masalahnya adalah kebijakan-kebijakan tersebut tidak secara otomatis mengkonversi freedom dalam bentuk kebijakan dan afirmasi menjadi capability. Indikasi kegagalan ini tampak misalnya tatkala bantuan sosial salah sasaran, kondisi geografis yang sulit, tekanan psikososial yang tidak terdeteksi, dll.

Akibatnya adalah capability warga negara menjadi lemah: anak sekolah tidak punya kemampuan nyata untuk mengakses pembelajaran secara terjamin dan terlindungi, sekalipun terdapat kebijakan yang diarahkan ke sana.

Mengapa konversi freedom menjadi capability tidak optimal?

Terdapat beberapa faktor, misalnya:

1. Kebijakan tidak cukup responsif terhadap niche di tingkat lokal atau skala mikro
2. Kebijakan tidak cukup akomodatif terhadap faktor non-administrasi (kondisi mental, kultur, dll)
3. Dimensi administratif masih menjadi orientasi utama birokrasi

Intervensi

Intervensi perlu difokuskan untuk memastikan bahwa proses konversi freedom menjadi capability melalui kebijakan berlangsung secara sistemik dan tepat. Berikut dua contoh intervensi yang dapat dilakukan:

• Early Warning System

Berdasarkan model birokrasi Senian, kita perlu menentukan titik di mana konversi freedom menjadi capability dapat dilakukan. Terdapat asumsi bahwa terdapat kelompok sasaran yang tidak mendapatkan intervensi karena kecacatan sistem pendataan. Oleh karena itu:

Individu ➜ Subjek aktif dalam kebijakan dan agenda pembangunan

Perluasan capability ➜ Birokrasi memastikan bahwa setiap anak sekolah (dalam kategori tertentu) merupakan penerima manfaat kebijakan pendidikan dan sosial

Strategi yang dapat dibangun misalnya melakukan pendataan secara granular untuk menciptakan early warning system berbasis rumah tangga dan sekolah. Strategi ini menjadi alternatif atas data kemiskinan yang terlalu agregat dan general.

Sejumlah penelitian telah menyuguhkan permodelan untuk mekanisme early warning system untuk mencegah poverty relapse. Dalam studi kasus di Fujian, Tiongkok, terdapat empat tahap dalam siklus tertutup yang dikembangkan, yaitu (1) monitoring informasi di level mikro, (2) penentuan level risiko, (3) respons peringatan berdasarkan level risiko, dan (4) umpan balik.

Sistem closed-loop semacam ini menjadi upaya deteksi dini terhadap problem ketidakadilan akses, khususnya pada masyarakat miskin.

Melalui monitoring di level mikro, seorang guru dapat melaporkan anak didiknya dengan risiko tertentu akibat kemiskinan untuk segera memicu datangnya bantuan. Skema semacam ini kompatibel dengan kebijakan bantuan sosial yang menyasar segmen masyarakat tertentu.

• Universal Basic Services

Apabila kondisi kemiskinan termanifes lewat ketidakmampuan mengakses perlengkapan sekolah, maka maka universal basic services dapat menjadi instrumen operasional dalam model birokrasi Senian.

Titik krusial terletak pada tidak adanya akses layanan perlengkapan sekolah yang merata akibat hambatan biaya. Universal basic services dapat memperbaiki conversion factors secara langsung dengan cara, misalnya, menghilangkan hambatan biaya (perlengkapan gratis/subsidi), menghilangkan hambatan akses (penyediaan jaringan layanan), dan menghilangkan hambatan kualitas (penetapan standar kualitas peralatan sekolah).

Kerja birokrasi melalui universal basic services dapat mengatasi problem targeting, yaitu salah sasaran penerima manfaat. Melalui universal basic services, semua anak mendapatkan layanan dasar yang terjamin.

Intervensi ini dapat meningkatkan capability anak sekolah dengan cara mereduksi hambatan ekonomi yang mereka miliki.