中九龍幹線年內啟用 採「用者自付」原則（大公報-20250604-A2）

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2025年6月，行政長官李家超在行政會議前見記者時宣布，造價高達423億元、全長4.7公里的中九龍幹線將於年內落成啟用，並明確表示將秉持「用者自付」原則進行收費。這一表態旋即引發社會廣泛爭議：一條籌劃近三十年、立項之初被定位為免費公共道路的基建工程，為何在竣工前夕忽然「變臉」為收費隧道？

從表面上看，政府提出的收費邏輯似乎言之成理 — — 建設與營運耗費大量公帑，向使用者收取費用理所當然。然而，細究其論述，便不難發現這一「用者自付」的包裝之下，隱藏著多重矛盾：它與興建幹線的原始目的背道而馳，將削弱對龍翔道的分流效果，並顯著增加駕駛人的經濟負擔。更為根本的問題在於，一座以公共財政全額出資、以解決公共問題為使命的基礎設施，是否理應以「收回成本」之名，向市民開出二次收費的帳單？

要理解收費之弊，必須先回到中九龍幹線的建造初衷。早在1998年，香港政府便開始就中九龍幹線進行可行性研究，並於臨時立法會交通事務委員會與規劃地政及工程事務委員會的聯席會議上提交相關資料。根據當時的文件，貫通九龍東西行交通的主要道路 — — 龍翔道、界限街、太子道、亞皆老街和加士居道天橋 — — 「多半已達到飽和」，因此建議興建一條「容量相當大的分隔主幹道路」，用以疏導交通，紓緩上述現有東西通路上的擠塞情況。

這一定位在此後二十餘年間從未改變。2007年的報導明確指出：「中九龍幹線的興建，是要解決加士居道行車天橋、漆咸道北、龍翔道及窩打老道的擠塞問題」。2012年路政署在第二期公眾參與活動中重申，幹線將「分流九龍主要東西行幹道的交通，有效紓緩現有的交通擠塞問題及應付未來的交通需求」。2016年項目正式拍板時，官方表述依然如故：「現時來往九龍東西的主要道路包括龍翔道、界限街、太子道、亞皆老街、窩打老道、加士居道行車天橋以及漆咸道北等，交通流量早已接近飽和，經常出現交通擠塞」，故建造中九龍幹線以「提供一條快速替代道路，使車輛繞過擠塞路段，節省行車時間」。

從政策史的角度審視，中九龍幹線自構思之日起，其定位便是一項純粹的公共服務工程：以政府財政投入建設一條全新的快速通道，將車流從飽和的地面道路轉移至地下隧道，從而緩解九龍中部的結構性交通擁堵。這一定位決定了它的本質屬性 — — 它是一個「解決方案」，而非一個「盈利工具」。

尤為重要的是，在長達二十餘年的規劃和審批過程中，中九龍幹線一直被定位為不收費的公共道路。正如評論人士戴子魚所指出：「中九龍幹線在當年規劃階段已經排除收費選項，作為特區政府基建項目供市民免費使用」。立法會交通事務委員會主席陳紹雄亦確認，政府當年提出興建繞道時「無提及會收費」，相信市民會對要收費「感意外」。民建聯立法會議員李世榮更強調：「中九龍幹線的規劃初衷是紓緩龍翔道、太子道等東西向幹道經常出現擠塞問題」，無論收費或免費方案，必須以「有效分流」作為最大前提。

這一不收費的規劃共識並非偶然。一條以解決公共擠塞問題為目標的幹道，其分流效果的最大化依賴於駕駛人的使用意願；任何收費都會構成使用障礙，從而削弱分流效果。正如運輸署所承認，若中九龍繞道不收費，預計2026年啟用初期在繁忙時段將「分流其餘道路約23%的總體車流量」。這正是建造這條幹線的根本目的 — — 最大程度地吸納地面車流。然而，收費政策的突然引入，無異於在這一目標面前設置了一道人為的門檻。

為何在竣工前夕突然改變不收費的承諾？答案在於財政壓力下的目標轉移。評論人士分析指出，特區政府「大吹加風，計劃透過基建項目增加收入，皆因財困而起」。運輸及物流局局長陳美寶在收回大欖隧道專營權後「突然拋出震撼彈」，宣布全面檢視政府收費隧道政策，並將中九龍幹線納入收費考量。行政長官李家超其後直接為此背書，聲言「基建使用大量公帑建設，營運時也需很多資源，因此採『用者自付』原則是適當做法」。

這一政策轉向的本質，是將一條原本服務於公共利益的免費道路，重新定義為一個可產生收入的資產。然而，這一重新定義的問題在於：公共財政的壓力不能成為改變公共服務屬性的正當理由。市民已經通過稅收為這423億的建設成本買單，如今卻要再次付費才能使用這條他們已經出資建設的道路，這在本質上構成了一種「雙重徵稅」 — — 正如論者所言，「基建項目用者自付，等同向市民雙重徵稅」。

龍翔道和太子道是九龍東西向最重要的交通動脈之一，但其擁堵情況早已達到觸目驚心的程度。路政署署長邱國鼎曾指出，龍翔道「周末都會擠塞，因為龍翔道流量很厲害」。這條通車逾六十年的道路全長約6公里，長期車流繁忙，過去只能在凌晨或周末進行小規模維修，導致路面長期凹凸不平。更為嚴峻的是，路政署計劃等中九龍繞道通車後，全面封閉龍翔道進行新物料重鋪工程 — — 這意味著龍翔道不僅需要日常分流，更將在重鋪期間完全依賴中九龍幹線來承擔東西向車流。

在這一背景下，中九龍幹線對龍翔道使用量的改善，便不僅僅是一個「錦上添花」的優化問題，而是一個「雪中送炭」的剛性需求。根據政府評估，若繞道免費，龍翔道繁忙時間的行車量／容車量比率可由現時超過1降至0.96，亞皆老街更可降至0.79。這意味著免費方案可以讓龍翔道從「塞車」狀態轉變為「可應付車流」的狀態。然而，收費方案的實施將直接削弱這一分流效果。

政府提出的三個收費情景清晰地展示了收費與分流之間的負相關關係。根據運輸及物流局向立法會提交的文件，在免費方案下，中九龍繞道2026年繁忙時段可分流其餘道路約23%的總體車流量，龍翔道及亞皆老街繁忙時間將不再塞車。在10元方案下，分流比例下降至約19%，加士居道天橋雖有改善但仍屬嚴重擠塞，龍翔道亦「只剛夠應付車流」。而在17元方案下，分流效果將進一步下降至約16%，「區內多條現有主要道路仍會面對擠塞問題」。

這組數據的邏輯極其清晰：收費越高，分流效果越差，地面道路的擠塞問題越嚴重。政府的首選 — — 8元收費方案 — — 雖然較10元方案有所下調，但本質上仍遵循同一邏輯：以犧牲分流效果為代價，換取部分營運成本的回收。運輸署助理署長梁世豪在電台節目中坦言，收費的目的之一是「保留容量迎接未來其他新發展區的車流」。換言之，政府寧願讓龍翔道維持擠塞狀態，也要為尚未出現的「未來車流」預留隧道空間。

「保留容量」的論述在政策邏輯上存在根本性缺陷。首先，中九龍幹線的核心使命是解決當前的交通擠塞問題，而非為未來的車流增長「儲備空間」。以當前香港市民每日承受的塞車之苦為代價，去換取一個尚未實現的「未來容量」，這是一種政策上的本末倒置。

其次，運輸署「若免費將無剩餘容車量應對新發展區人口及車流增長」的憂慮，本質上是一個誘導需求問題的正反面。學界已有大量研究證明，新建道路若免費開放，短期內確實可能吸引大量車流，但長期而言，交通需求會自我調節 — — 當隧道擁堵時，部分駕駛人自然會選擇替代路線。正如汽車會永遠榮譽會長李耀培所言：「繞道的作用是舒緩交通，如塞車駕駛人士自然會選擇舊路」。收費作為一種「需求管理」工具的邏輯前提 — — 即不收費會導致隧道「被塞爆」 — — 在面對誘導需求的自我調節機制時，其實經不起推敲。

事實上，運輸署自己也承認，在免費方案下，繁忙時段的行車量／容車量比率為0.97，即「未至交通擠塞」。0.97的比率雖然接近飽和，但並未超過容量上限。政府卻以「缺乏空間應付未來需求增長」為由否定免費方案，這等於承認：收費的真實目的並非為了解決當前的交通問題，而是為了實現一個與分流初衷無關的財政目標。

中九龍幹線收費可能引發的後果，已有大欖隧道這一慘痛的前車之鑑。大欖隧道因收費過高導致使用率長期偏低，不僅未能有效分流屯門公路的車流，亦難以收回建設成本。李耀培明確表示，擔心中九龍幹線「重蹈大欖隧道覆轍，因收費太貴導致使用率低，『想收返少少成本都好難』」。他指出，如商用車的收費太高，「公司未必可將成本轉嫁消費者，寧願塞車都照行舊路，失去分流作用」。

這一憂慮並非空穴來風。當收費成為駕駛人的額外成本時，部分對價格敏感的駕駛人 — — 尤其是商用車輛和低收入通勤者 — — 將選擇繼續使用免費的地面道路，哪怕這意味著承受更長的行程時間。結果是：隧道使用率不足，地面道路擠塞依舊，公共財政投入的423億元無法發揮應有的社會效益。這便是收費政策最根本的悖論：為了「收回成本」而收費，卻可能因為收費而導致使用率不足，反而更難收回成本。

按照政府最終確定的8元收費方案，駕駛人每次使用中九龍幹線需支付8元隧道費。對於一個每日往返東西九龍的通勤者而言，每月按22個工作日計算，僅隧道費一項便需支出352元，全年逾4,200元。對於商用車輛 — — 包括的士、貨車、物流車輛 — — 這一成本將更為可觀。政府預估中九龍幹線年車流量達2,500萬架次，按此推算年收入約2.5億元（以10元方案計算），而營運開支每年近4億元。即使以最終的8元收費計算，年收入約2億元，仍遠不足以覆蓋每年約2.8億至3億元的營運成本。

這組數據揭示了一個令人尷尬的事實：收費既不能完全收回營運成本（僅能收回約七至八成），卻足以構成駕駛人的實質經濟負擔。政府一方面承認收費「並非為了收回所有成本」，另一方面卻堅持「用者自付」原則不可動搖 — — 這種自相矛盾的表述，恰恰暴露了收費政策在邏輯上的底氣不足。

對駕駛人而言，成本遠不止8元隧道費那麼簡單。中九龍幹線的收費將駕駛人置於一個兩難的選擇之中：要麼支付隧道費以節省約25分鐘的行車時間，要麼繞行免費的地面道路以節省金錢但付出更多的時間和燃油成本。

根據政府評估，使用中九龍繞道可節省至少14元的燃料費。這意味著8元收費在純經濟計算上對部分駕駛人而言仍屬「划算」 — — 以8元換取14元的燃料節省加上25分鐘的時間節省。然而，這一計算忽略了兩個關鍵因素：第一，對於行駛距離較短、燃油節省有限的駕駛人而言，8元的收費可能超過其經濟收益；第二，對於商用車輛而言，每日多次往返的累積收費將迅速侵蝕其營運利潤。

更為根本的問題是，這種「收費換時間」的邏輯，在本質上將公共道路的使用權轉化為一種可購買的商品，而購買力較弱的駕駛人 — — 包括基層通勤者和中小型商用車運營者 — — 將被系統性地排斥在高效交通之外。這便引出收費政策最令人憂慮的後果 — — 社會不公。

「用者自付」這一原則聽似公平 — — 誰使用誰付費。但在道路基礎設施的語境下，這一原則的適用性值得深入審視。道路是公共物品，其建設資金來源於全體納稅人的稅收。當一條以公共財政全額出資建設的道路被設定收費時，實際上形成了一種雙重付費機制：市民首先以納稅人身分為建設成本買單，然後再以使用者的身分為使用權買單。這一機制對不同收入群體的影響截然不同。

對於高收入群體而言，每日8元甚至10元的隧道費不過是微不足道的支出，他們可以輕鬆地「購買」節省25分鐘的便捷。而對於基層駕駛人 — — 包括每日往返通勤的打工族、依靠車輛謀生的的士司機和物流從業者 — — 這筆費用積少成多，構成實質性的經濟壓力。結果是，公共道路資源在收費機制下產生了隱性的社會分層：富裕者可以享受暢通無阻的快速通道，而經濟弱勢者則被迫繼續擁堵在地面道路上。這不是「用者自付」，而是「富者快行」。

民建聯議員陳恒鑌的擔憂值得重視：收費或令市民「寧沿用現有免費道路」，而即使收費，他本盼只是「個位數」，現在收10元「憂窒礙市民使用意欲，影響分流」。陳恒鑌所捕捉到的，正是收費政策在實際操作層面的核心矛盾 — — 收費門檻將過濾掉大量潛在使用者，使分流效果大打折扣。

值得玩味的是，行政長官李家超在宣布收費的同時，表示「考慮收費的同時，會考慮市民的負擔能力」。然而，所謂「考慮負擔能力」最終的體現，不過是將收費從10元下調至8元。這種微調並未改變收費政策的根本性質 — — 它依然是一種將公共資源商品化、將使用權與支付能力掛鈎的制度安排。

政府以「負擔能力」為修辭，實則是在迴避一個根本性的問題：在一個以稅收支撐公共財政的社會中，市民是否應該為一條他們已經通過稅收支出了423億元的道路，再支付額外的使用費？當政府在財政預算中面對千億級別的赤字時，從市民口袋中收取每年約2億元的隧道費，既無法從根本上改善財政狀況，卻足以削弱一條戰略性基建的社會價值。這不是精明的財政管理，而是短視的因小失大。

「用者自付」原則有其合理適用的領域。在私人產品或俱樂部產品的供給中，使用者付費可以實現資源的高效配置。然而，道路基礎設施 — — 尤其是如中九龍幹線這般具備戰略性分流功能的城市主幹道 — — 具有典型的公共物品屬性：非競爭性（在一定容量範圍內，多一個使用者不減少他人的使用效益）和非排他性（難以排除未付費者的使用）。在這樣的公共物品上設置收費機制，本身就與其經濟屬性相悖。

更為關鍵的是，香港的道路基礎設施建設資金來源於政府一般收入，即全體納稅人的稅收貢獻。在這一財政安排下，市民已經為道路的建設預先支付了成本。政府如今以「用者自付」為由再行收費，在財政倫理上構成了對納稅人的雙重索取。評論人士的批評一針見血：「基建項目用者自付，等同向市民雙重徵稅」。

政府對「用者自付」原則的運用，存在明顯的選擇性和雙重標準。功能相若的中環灣仔繞道為何免費？運輸及物流局的解釋是「若中環灣仔繞道收費，告士打道擠塞會惡化，需審慎評估」。這一解釋恰恰反證了收費對分流效果的負面影響 — — 政府明知收費會導致地面道路擠塞惡化，卻在港島選擇了不收費，而在九龍選擇了收費。

這種因「地」而異的標準，揭示了「用者自付」在此處不過是一個便利的政策工具 — — 當收費符合某種財政或政治目標時便被援引，當收費可能引發更嚴重的交通後果時便被擱置。九龍的駕駛人和市民，沒有理由承受比港島更苛刻的收費標準。

政府否定免費方案的核心論據是：不收費將導致隧道使用率接近飽和，缺乏剩餘容量應付未來需求。然而，這一論據經不起仔細檢驗。

首先，0.97的行車量／容車量比率意味著隧道尚未達到容量上限，距離真正的擁堵仍有空間。政府在「未塞車」的階段便以「未來可能塞車」為由實施收費，這是一種預防性的需求抑制，其代價是犧牲當前的分流效果和駕駛人的經濟利益。

其次，隨著九龍東和將軍澳人口的持續增長，未來車流增加是必然趨勢。但解決這一問題的合理途徑，應是通過城市規劃和公共交通政策進行系統性疏導 — — 例如加密鐵路班次、優化巴士網絡、推行彈性工作時間等 — — 而非簡單粗暴地向個體駕駛人收費。

再者，即使隧道未來確實面臨容量壓力，動態定價（分時段收費）也比全日劃一收費更為精準和公平。多位立法會議員建議實施分時段收費，在非繁忙時段下調甚至免除收費，但運輸及物流局以「有違用者自付原則」和「較難收回營運成本」為由予以拒絕。這再次說明，政府的優先考量並非交通管理的精細化，而是財政收入的穩定性。

綜上所述，中九龍幹線收費之弊，可歸納為以下三個層面：

第一，建造初衷的背離。 中九龍幹線自1990年代構思之日起，便是一項以解決九龍中部交通擠塞為使命的公共工程。二十餘年的規劃歷程中，它始終被定位為不收費的公共道路。政府在建造成本已由納稅人全額承擔、幹線即將竣工之際突然引入收費，構成了政策上的「髮夾彎」，本質上是將一項公共服務轉化為盈利工具，是對建造初衷的根本性背離。

第二，分流效果的折損。 收費與分流之間存在明確的負相關關係：收費越高，駕駛人使用意願越低，地面道路的分流效果越差。政府的數據顯示，8元收費方案僅能分流約19%至20%的車流，顯著低於免費方案可達到的23%。龍翔道在收費方案下仍將處於「剛好應付」的邊緣狀態，加士居道天橋依然嚴重擠塞。大欖隧道的教訓警示我們，一條因收費而使用率不足的隧道，既無法實現分流目標，也難以收回成本 — — 這是最糟糕的雙輸局面。

第三，駕駛人成本的轉嫁。 每年8元至10元的隧道費，對於每日通勤的駕駛人構成持續性的經濟負擔。更為深層的問題在於，收費機制將公共道路的使用權與支付能力掛鈎，形成隱性的社會分層 — — 富裕者暢通無阻，弱勢者擁堵依舊。這既不符合社會公平原則，也與政府聲稱的「考慮市民負擔能力」相矛盾。

歸根結柢，「用者自付」在中九龍幹線的語境下是一個被誤用和濫用的原則。一條以公共財政全額建設、以解決公共擠塞問題為使命的城市主幹道，其價值不在於能否產生財政收入，而在於能否讓每一位市民 — — 無論貧富 — — 都能享受便捷、高效的出行條件。政府以每年約2億元的收費收入，換取一條423億元戰略基建的社會效益折損，這不是精打細算，而是本末倒置。

「用者自付」這面旗幟看似光鮮，實則掩蓋了一個令人不安的趨勢：在財政壓力之下，公共利益正在悄悄退場。當一條籌劃近三十年、耗費數百億公帑的道路，最終被8元的收費門檻所定義時，我們需要追問的不僅僅是「誰來付這8元」，更是「這條路究竟是為誰而建」。答案本應不言自明 — — 它是為每一個需要在九龍東西之間穿梭的香港市民而建。但收費政策的實施，正使這個答案變得日益模糊。公共利益，不應成為財政壓力的犧牲品；中九龍幹線的收費決定，值得香港社會重新審視與檢討。