Tata Kelola Lahan Gambut di Indonesia Sulit dan Bermasalah, Mengapa?

Lahan gambut di Katingan, Kalimantan Tengah / CIFOR Photo Nanang Sujana

Lahan gambut merupakan salah satu komponen penting dalam ekosistem terestrial. Lahan basah tersebut menyimpan tumpukan material organik mati sehingga kaya cadangan karbon. Selain itu, lahan gambut memiliki kadar air yang relatif tinggi sehingga dapat mengurangi efek kemarau serta menjadi habitat beraneka ragam makhluk hidup.

Hal penting yang perlu digarisbawahi adalah jika lahan gambut mengalami pengeringan, maka sejumlah kadar CO2 akan terlepas ke udara. Lepasan tersebut dapat meningkatkan risiko kebakaran dan kabut asap. Di Indonesia, lahan gambut dapat dikeringkan secara sengaja kemudian dialihfungsikan menjadi perkebunan kelapa sawit, kawasan permukiman, persawahan, atau kawasan agrikultur lain.

Konteks ekonomi-lingkungan seperti inilah yang mendorong pemerintah untuk melakukan intervensi terhadap pengelolaan lahan gambut. Sebab, alih fungsi lahan gambut tidak hanya menimbulkan konsekuensi ekologis, namun juga menjadi sumber-sumber baru konflik agraria serta gelombang distrust terhadap institusi pemerintahan.

Berbagai skema kebijakan kemudian disusun guna mengendalikan berbagai masalah di lahan gambut, misalnya moratorium perizinan, restorasi lahan, dan perbaikan manajemen lingkungan. Namun, masalah yang dihadapi tidak sesederhana yang dibayangkan pemerintah.

Paper ini berusaha menunjukkan bahwa kebijakan pemerintah (rule creators) tidak selalu linier dengan situasi dan kepentingan pengguna lahan gambut (rule adopters), baik masyarakat maupun korporasi. Akibatnya, kebijakan pengelolaan lahan gambut seringkali bersifat minim dampak, bahkan nyaris tidak berdampak sama sekali.

Dengan mengambil kasus tata kelola lahan gambut di Jambi dan Kalimantan Tengah, paper ini menguraikan masalah tersebut dengan konsep institutional fit. Sederhananya, konsep tersebut mengacu pada seberapa cocok imajinasi pemerintah di ranah kebijakan dengan kondisi aktual di lapangan. Semakin tinggi kecocokan kedua domain tersebut, maka semakin efektif suatu kebijakan dan semakin besar pula dampak intervensi yang diberikan.

Paper tersebut juga membagi konsep institutional fit ke dalam tiga kategori guna memperdalam analisis, yaitu technical fit atau kesesuaian teknis, cultural fit atau kesesuaian budaya, dan political fit atau kesesuaian politik.

Institutional Fit, Apa Maksudnya?

Peta lahan gambut di Indonesia (h. 2)

Kita sering mendengar bahwa kegagalan suatu kebijakan disebabkan oleh faktor-faktor teknis seperti penegakan hukum, miskalkulasi, analisis risiko yang buruk, dan lain-lain. Paper ini berusaha menarik kita selangkah ke belakang untuk mengajukan satu pertanyaan: Memangnya kebijakan yang disusun sesuai dengan kondisi di lapangan?

Bayangkan seandainya program Makan Bergizi Gratis oleh pemerintahan Presiden Prabowo gagal bukan karena pengawasan yang lemah atas fraud atau kesalahan analisis risiko, namun justru karena program tersebut sederhananya tidak linier dengan kebutuhan gizi anak-anak sekolah.

Mendasar, bukan? Tetapi krusial.

Cara pandang yang kurang lebih sama digunakan oleh ketiga penulis untuk membaca tata kelola lahan gambut di Jambi dan Kalimantan Tengah. Mereka berargumen bahwa perilaku baru yang dikehendaki suatu kebijakan dapat diinterpretasikan secara beragam oleh rule adopters karena ada perbedaan dalam proses adaptasi dan domestikasi kebijakan tersebut.

Belum lagi, kebijakan baru mungkin menuntut adanya rekonfigurasi terhadap praktik dan tatanan sosial yang sudah langgeng, sehingga menciptakan perilaku yang berbeda antarkelompok sosial.

Kita ambil contoh kebijakan PPKM selama COVID-19 lalu. Tatanan sosial yang bertumpu pada mobilitas fisik secara mendadak dipaksa berhenti, bahkan sebagian dialihkan ke ruang-ruang digital. Kekagetan masyarakat tentu membuat interpretasi kebijakan PPKM menjadi bervariasi di tiap daerah. Akibatnya, efektivitas kebijakan untuk menekan angka kematian dan prevalensi kasus menjadi berbeda-beda di tiap daerah.

Institutional fit dapat diperdalam dengan mengecek kesesuaian kebijakan secara teknis, kultural, dan politis dengan uraian singkat berikut:

1. Technical fit menunjukkan derajat kesesuaian antara praktik teknis baru yang tertanam dalam kebijakan dengan praktik teknis lokal yang sudah digunakan oleh para pelaku yang perlu mengadopsi kebijakan tersebut. Hal ini dapat mengacu kepada beberapa contoh, misalnya standar teknologi, kondisi infrastruktur, atau sistem finansial tertentu.
2. Cultural fit menunjukkan derajat kesesuaian antara nilai-nilai yang tertanam dalam kebijakan dengan nilai-nilai, kepercayaan, dan praktik budaya para pengadopsinya. Dalam hal ini, perlu digarisbawahi bahwa kebijakan masuk ke dalam konteks budaya yang telah ada sebelumnya, bukan ke dalam ruang kosong.
3. Political fit menunjukkan derajat kesesuaian antara kepentingan implisit dan eksplisit dalam kebijakan dengan agenda, kepentingan, dan struktur kekuasaan yang berlaku di para pengadopsinya. Hal ini berkaitan dengan bagaimana pemberlakuan kebijakan berpengaruh terhadap keseimbangan kekuasaan dan kepentingan di lokalitas tertentu.

Ketiga penulis lantas mengevaluasi institutional fit dengan menerapkan empat kriteria: 1) NONE — kebijakan tidak sesuai dengan kondisi aktual, 2) LOW — kebijakan sesuai dengan sebagian kecil kondisi aktual, 3) MODERATE — kebijakan sesuai dengan sebagian besar kondisi aktual, dan 4) HIGH — kebijakan sesuai dengan seluruh kondisi aktual yang teridentifikasi.

Sekilas Pandang ke Jambi dan Kalimantan Tengah

Guna menganalisis tata kelola lahan gambut di Jambi dan Kalimantan Tengah, paper ini mengambil empat kebijakan sebagai fokus, yaitu:

1. PP 4/2001 tentang Pengendalian Kerusakan dan/atau Pencemaran Lingkungan Hidup yang Berkaitan dengan Kebakaran Hutan dan/atau Lahan.
2. Permentan 14/2009 tentang Pedoman Pemanfaatan Lahan Gambut untuk Budidaya Kelapa Sawit.
3. Inpres 8 /2015 tentang Penundaan Pemberian Izin Baru dan Penyempurnaan Tata Kelola Hutam Alam Primer dan Lahan Gambut.
4. PP 71/2014 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Ekosistem Gambut.

TECHNICAL FIT

Rata-rata kriteria skor untuk kategori technical fit dari keempat kebijakan tersebut di Jambi dan Kalimantan Tengah adalah LOW hingga MODERATE.

Kesesuaian peraturan nomor (1) tergolong LOW di kedua provinsi karena kebakaran hutan dan lahan masih lumrah di sana. Salah satu faktor pemicu adalah land clearing untuk mengalihkan lahan gambut menjadi perkebunan yang masih menggunakan metode pembakaran, baik oleh masyarakat lokal maupun korporasi karena mudah dan hemat biaya.

Kesesuaian peraturan nomor (2) juga tergolong LOW di kedua provinsi karena hanya ditemukan satu praktik lokal yang sesuai dari lima praktik di dalam kebijakan, yaitu tidak membudidayakan kelapa sawit di area hutan.

Kesesuaian peraturan nomor (3) tergolong MODERATE di kedua provinsi dengan kecocokan dua praktik lokal dari empat praktik di dalam kebijakan, yaitu penundaan penerbitan izin dan penerapan peta moratorium.

Kesesuaian peraturan nomor (4) tergolong LOW di kedua provinsi dengan kecocokan hanya satu praktik lokal dari tiga praktik di dalam kebijakan, yaitu tidak mengalihfungsikan lahan gambut dengan kedalaman tertentu.

Potret asap karhutla di Palangkaraya, Kalimantan Tengah / CIFOR Photo Aulia Erlangga

CULTURAL FIT

Rata-rata kriteria skor untuk kategori cultural fit di Jambi dan Kalimantan Tengah berada di NONE hingga MODERATE. Artinya, terdapat beberapa usulan praktik di dalam kebijakan yang sama sekali tidak sesuai dengan nilai-nilai atau praktik lokal di kedua provinsi.

Kesesuaian peraturan nomor (1) tergolong LOW di kedua provinsi karena metode pembakaran masih lazim dijumpai untuk membuka lahan gambut. Selain mudah dan murah, metode ini digunakan karena menunjukkan kepemilikan seseorang atas lahan tersebut. Masyarakat lokal bahkan memiliki istilah khusus untuk gotong royong, termasuk dalam hal pembukaan lahan gambut, misalnya tradisi handep di Dayak Ngaju dan manduk di Jambi.

Kesesuaian peraturan nomor (3) tergolong MODERATE di kedua provinsi karena terdapat kecocokan antara dua praktik lokal dari tiga praktik di dalam kebijakan, yaitu pengelolaan kawasan hutan untuk produk non kayu dan pengembangan proses manajemen lingkungan yang transparan dan partisipatif. Salah satu kendala terkait kebijakan ini adalah minimnya komunikasi dan pelibatan pengetahuan masyarakat lokal mengenai pemanfaatan lahan gambut.

Sementara, kebijakan nomor (2) dan (4) tidak menunjukkan adanya kecocokan antara praktik lokal dan usulan praktik di dalam kebijakan pemerintah.

POLITICAL FIT

Rata-rata kriteria skor untuk kategori political fit untuk keempat kebijakan di Jambi dan Kalimantan Tengah adalah LOW hingga MODERATE. Artinya, sebagian usulan praktik di dalam kebijakan telah sesuai dengan agenda, kepentingan, dan struktur kekuasaan yang berlaku di kalangan para pengadopsi.

Peraturan nomor (2) dan (3) memiliki kecocokan di level MODERATE di kedua provinsi. Sedangkan, peraturan nomor (1) dan (4) tergolong LOW di kedua provinsi. Skor ini berkaitan dengan keberadaan sejumlah persoalan seperti status kepemilikan lahan yang tumpang tindih, potensi konflik akibat masuknya perusahaan kelapa sawit, izin pemanfaatan lahan gambut yang bermasalah, dan lain-lain.

Masalah-masalah di atas umumnya disebabkan oleh ketidakjelasan komunikasi antarlembaga pemerintah, lemahnya monitoring dan insentif bagi para pengadopsi kebijakan, serta kendala administratif dalam hal pemetaan kawasan hutan dan lahan gambut yang belum jelas.

Di sisi lain, pemerintah berupaya untuk meningkatkan pengaruh kebijakan-kebijakan tersebut dengan beberapa langkah (policy fitting), misalnya asistensi rencana pembangunan desa, monitoring terhadap zero burning dalam pembukaan lahan, restorasi lahan dan kualitas air, moratorium bertahap, dan pemberian insentif ekonomi terhadap padikultur dan agroforestri.

Agroforestri tanaman keras dan cabai milik warga di Palangkaraya, Kalimantan Tengah / Mongabay Indra Nugraha

Kesimpulan

Secara keseluruhan, paper tersebut menyuguhkan cara pandang yang ringan dan clear mengenai tata kelola lahan gambut di Indonesia. Argumen utama mengatakan bahwa kebijakan pemerintah (rule creators) dan usulan praktik baru di dalamnya tidak selalu linier dengan kondisi yang eksis di masyarakat atau korporasi di lahan gambut (rule adopters).

Kasus Jambi dan Kalimantan Tengah menunjukkan lemahnya pengaruh kebijakan tata kelola lahan gambut yang berakibat pada potensi masalah ekologis dan konflik agraria yang masih relatif tinggi (karhutla, sengketa kepemilikan lahan, degradasi ekosistem, dan sebagainya).

Pendekatan institutional fit yang melibatkan unsur teknis, kultural, dan politis menjadi penting dicermati karena memungkinkan kita untuk membaca kapasitas kebijakan. Artinya, tata kelola lahan gambut masih sulit dan bermasalah bukan semata-mata karena persoalan law enforcement atau faktor normatif lainnya, namun juga akibat kapasitas kebijakan yang masih rendah dan kurang otoritatif.

Kita belum bicara soal bagaimana praktik ekonomi-politik lahan gambut beroperasi di Jambi dan Kalimantan Tengah. Sebab, pendekatan institutional fit tampaknya kurang jeli membaca skenario-skenario seperti kejahatan terorganisir, rent-seeking, dan sebagainya.

Kita juga belum bicara soal bagaimana tarik ulur kepentingan berbagai aktor yang tidak disebutkan di dalam paper namun memiliki pengaruh yang signifikan, misalnya pemerintah daerah dan lembaga internasional yang memiliki kepentingan atas wacana climate change di lahan gambut Indonesia.

Title: The institutional fit of peatland governance in Indonesia

Author(s): Saritha Kittie Uda, Greetje Schouten, Lars Hein

Article: Land Use Policy 99 (2020) 103300