Mais planos ainda? E supramunicipais? E mais alterações ao RJIGT?

2 de outubro de 2025

Este não é um texto que goste especialmente de escrever, mas o desabafo impõe-se. Estranho a opinião conjunta dos Presidentes da Ordem dos Arquitectos e da Associação Portuguesa dos Arquitectos Paisagistas, Avelino Oliveira e Carlos Correia Dias, sobre ordenamento do território, floresta e incêndios. O artigo foi publicado no Expresso (ver link abaixo).

Os autores afirmam: “Quem lida com problemas complexos e estruturais dirá que precipitar soluções muito rápidas para questões difíceis pode ser uma má estratégia. No entanto, no que diz respeito ao Ordenamento do Território, por estranho que pareça, existe uma medida que na verdade se encaixa como uma luva nestes tempos quentes, só falta torná-la obrigatória (…) Referimo-nos aos Planos e Programas Intermunicipais (ou Metropolitanos) de Ordenamento Territorial (PIOT). Não existe praticamente nenhum em Portugal (com exceção de um caso em Aveiro e outro no Douro Vinhateiro)…”

Defendem que “A floresta (…) deve ser submetida a um processo de planeamento em escala menor, preferencialmente sub-regional” e que se devem “definir redes de acessibilidade, abastecimento de energia, água e telecomunicações”. Defendem que “Nos grandes domínios florestais, devem estar asseguradas garantias uniformes, com zonas de proteção planeadas, caracterização da vegetação existente, determinação das essências florestais, delimitação de áreas para plantação de espécies de baixa combustão em regiões críticas e estabelecimento, em nível sub-regional, de traçados para corta-fogo. Tudo isso deve estar alinhado a uma abordagem integrada com os sistemas de paisagem existentes e com eles coerentes.”

E sim, é assim. Mas se tudo isto até é possível garantir com os instrumentos existentes (e é, como os próprios até reconhecem), o problema não estará na qualidade dos instrumentos produzidos? Ou na demora em produzir os instrumentos já em elaboração?

E se a proposta é que os Programas de Ordenamento Florestal tenham por objeto as CIM e não as Regiões, porque não afirmar simplesmente que o âmbito territorial destes programas deve ser esclarecido na Lei de Bases do Ordenamento do Território e no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial?

É que são realmente necessários instrumentos setoriais específicos, como defendo para a mobilidade e redes de transportes, mas esses estão fora do sistema de gestão territorial, e são também eles de carácter estratégico.

Se o objetivo é que a elaboração desses Programas seja obrigatória, para quê então argumentar para tornar mais complexo o sistema de gestão territorial, os processos de planeamento, a natureza vinculativa de programas e de planos, e a finalidade dos instrumentos? Porquê misturar?

Os autores prosseguem: “A verdade é que num país onde os territórios de baixa densidade são muitos, é estranho que não existam abundantemente uns e outros [programas regionais e programas intermunicipais de natureza vinculativa para particulares]. Como se os principais instrumentos de gestão do território do Pais devam ser realizados numa lógica única de cidades, com o seu centro e respetiva periferia, determinados por PDM, município a município.”

Mas a natureza dos instrumentos de que dispomos em nada determina a abordagem “urbana” a territórios “rurais”. O que poderá determinar isto será eventualmente o percurso epistemológico e o quadro conceptual de quem os desenvolve de quem os interpreta.

“O resultado atual é o seguinte: mesmo estando previsto na legislação, nem as duas áreas metropolitanas, nem as quase 21 comunidades intermunicipais têm um PIOT dedicado aos problemas mais críticos do ordenamento territorial, nomeadamente, a paisagem e dentro dela, a floresta. “

E este problema decorre, pura e simplesmente, da não-elaboração de instrumentos. Não da sua adequação teórica ou jurídica. Pois então, faça-se.

Mas aqui entrámos (provavelmente sem querer) numa questão muito mais séria, porque a forma que a argumentação toma, ao esbater a natureza dos diferentes tipos de instrumentos e ao referir a natureza urbana das abordagens, arrisca respaldar e consolidar da ideia, por aí proposta, de que o planeamento urbano e territorial deveria assentar em dois tipos de instrumento, em função daquilo que é o solo urbano e daquilo que é o solo rústico.

E essa ideia quero aproveitar para rebater.

Ora, a dicotomia solo urbano / solo rústico (a não confundir a natureza dos prédios rústicos e urbanos) decorre do estatuto jurídico do solo nos termos da Lei, e tem por sentido prático regular ocupação e o uso do solo em função da sua apetência, e definir as condições para a instalação das atividades humanas. Balizam a nossa relação com o território.

Conhecemos, penso eu, a paisagem portuguesa e o conjunto de problemas complexos que dela emanam — da gestão de incêndios e do território, aos custos inerentes à manutenção e execução de infraestruturas.

Imaginemos então o retalho e a multiplicação de instrumentos (milhares?) que surgiriam perante uma realidade humana tão diversa, dispersa, complexa e exigente como a portuguesa — em particular nas regiões de urbanização dispersa como o litoral Centro e Norte de Portugal.

Esta ideia, profundamente desadequada, inviabilizaria qualquer análise e compreensão integrada do território, o trabalho interdisciplinar, a articulação institucional (Municípios, Administração central, Direções-Gerais), os processos técnicos de alteração de instrumentos, a coordenação de investimentos, o diálogo e a relação Estado-particulares, e até, espetacularmente, a transparência e a participação pública — o que consultar, onde consultar, como consultar, como agir?

Não sigamos portanto este caminho e passemos assim a ideia à frente, sem lhe dedicar mais espaço.

O sistema de gestão territorial está consolidado, hierarquizado e, apesar de tudo, serve!

Os programas têm incidência supramunicipal (ou seja, são inerentemente intermunicipais) e vinculam entidades públicas, e os planos têm incidência municipal ou intermunicipal e vinculam entidades públicas e diretamente os particulares.

Os planos devem verter nos seus regulamentos as orientações e normas dos programas para que as “grandes opções estratégicas” que vinculam as entidades públicas passem no fim da linha a vincular os particulares, da forma melhor adaptada à realidade de cada município. E isso é assim para o aproveitamento da paisagem (regime de uso do solo).

Os Planos Diretores Municipais e os Programas Regionais de Ordenamento Florestal, no que aos planos e programas toca, têm de nos servir. Basta de alterações, por cima de alterações, por cima de alterações, por cima de alterações. Não temos de inventar sempre a roda.

Os segundos instrumentos especialmente, de natureza setorial, já podem determinar que as explorações públicas, comunitárias e as grandes explorações particulares devem ficar sujeitas ao desenvolvimento de Planos de Gestão Florestal. E isto sem prejuízo de os Governos, CIM ou Municípios aprovarem outras figuras de política pública, que até passarão mais pelo financiamento de ações e de boas práticas.

É que o formato dos instrumentos de que já dispomos em nada impede a articulação entre municípios, nem o desenvolvimento de instrumentos intermunicipais, nem que a transposição da normativa dos programas para os planos territoriais acabe por vincular os particulares, no fim da linha.

Em nada consegue sequer este formato dificultar uma gestão mais responsável da paisagem — aliás, assume-se que a fomentam.

E não é ao alterar natureza e o âmbito destes instrumentos que se obterá resultados positivos para a gestão da paisagem, tendo por fim a mitigação dos grandes incêndios.

Não sem que sejam aprovadas medidas fora do domínio do planeamento territorial, mas com repercussões no planeamento territorial — essas sim muito mais capazes de alterar a forma como nos relacionamos com o território.

Muito particularmente no que toca ao direito sucessório e de propriedade e à política tributária do solo que simplifiquem a matriz fundiária que caracteriza o país.

Porque o problema está na persistência do minifúndio, do mezzofúndio, no desconhecimento do cadastro, do desconhecimento dos proprietários dos terrenos, e nas economias que são possíveis (sem escala) tendo esta situação por base. O problema está também na gestão quotidiana do território, e nos meios de que dispomos para a concretizar, designadamente de serviços florestais capazes de trabalhar com a população.

De resto, os instrumentos de planeamento de que já dispomos devem promover o emparcelamento progressivo da propriedade, para capacitar a capacidade produtiva, a escala dos meios de gestão e a gestão conjunta.

É sabido que a simples existência de um “plano” não é uma solução para os problemas do país, do território ou das pessoas, posto que os possíveis resultados do plano dependem da viabilidade de implementação do plano, e da promoção da sua execução.

A aprovação dos planos e programas não é uma solução, porque eles não resolvem problemas. Estes instrumentos enquadram sim as regras para que as soluções se implementem. São o início do trabalho. O resto consegue-se através das pessoas e dos meios. Daí o regime ser de gestão territorial.

E neste caso isso só se garante com uma gestão capaz no dia-a-dia, e com incentivos em larga medida externos à nossa área de atuação (nossa, dos arquitetos).

Nem sequer do ponto de vista corporativo vejo qualquer interesse na defesa do tipo de instrumentos que os autores do artigo propõem. Afinal, se os arquitetos urbanistas não conseguem resgatar para si os planos de escala municipal que garantem o bom desenho urbano e promovem a estruturação territorial, que só se concretizam por via de operações urbanísticas (possíveis com projetos desenvolvidos por arquitetos e engenheiros), quanto mais defender novos instrumentos cujo domínio nos ultrapassa por completo?

Para terminar, sugiro os episódios recentes do podcast “45 Graus” em que participou Pedro Bingre do Amaral, sobre a questão da floresta e dos incêndios, para melhor compreender a escala das questões que enfrentamos e o quão frustrado sairia o esforço vertido em novos “planos intermunicipais” sem qualquer aplicabilidade.

São longos, mas muito bons:

Parte 1: https://expresso.pt/podcasts/45-graus/2025-09-24-portugal-e-o-pais-do-mundo-entre-os-de-clima-temperado-que-mais-arde-em-percentagem-do-territorio-b633f517

Parte 2: https://expresso.pt/podcasts/45-graus/2025-09-26-com-a-informacao-que-temos-nao-e-impossivel-que-60-dos-terrenos-rusticos-estejam-em-nome-de-mortos-83916f91

Expresso (2025). “Tornar imediatamente obrigatórios os Planos Intermunicipais de Ordenamento de Território”. Disponível em: https://expresso.pt/opiniao/2025-09-30-tornar-imediatamente-obrigatorios-os-planos-intermunicipais-de-ordenamento-de-territorio-2320cf65 (acedido a 2 de outubro de 2025).

Mais planos ainda? E supramunicipais? E mais alterações ao RJIGT?

Daniel Santos, arquiteto urbanista, OA27057; 2 de outubro de 2025