臺灣偏鄉移動治理的轉型契機：歐盟Smart Villages觀點之反思

開學前，整整閉關了二天，除了專心準備下學期的三門新課之外(三門課分別是：解碼未來、社會創新實作、社會偵探學)，也一併整理了這一篇從歐盟偏鄉移動政策設計來反思自己的社會實踐。本文旨在借鏡歐盟Smart Villages與SMARTA（智慧鄉村交通區域）計畫的方法論 ，檢視「幸福巴士」目前現況，並以臺東「TTGO」為案例 ，反思未來偏鄉移動治理有無新的想像架構？

緒論：為何從移動開始

偏鄉高齡化與交通可及性問題，已成為地方發展的結構性困境。在臺灣許多角落，看病往返一趟動輒超過六小時、車費數千元，已是日常 ；每日對外公車僅有零星班次，錯過一班就得苦等半天 。當臺灣於2025年正式邁入超高齡社會，65歲以上人口佔比將超過20% ，交通資源的貧瘠與失能，使偏鄉移動困境的破解刻不容緩。

歐盟「智慧村莊」（Smart Villages）倡議明確指出，「移動是基本自由，也是連結外部以獲取工作、教育、服務、社會互動和民生需求機會的基礎」 。換言之，沒有暢通的移動，就難有正常的生活。基於此，歐盟近年積極推動智慧村莊概念，鼓勵在地社群主導，運用創新與數位方法測試解決方案，以應對人口老化、基礎服務不足等挑戰 。

問題解構：偏鄉移動的四大斷點

偏鄉公共運輸長期以自上而下方式推動，強調路網涵蓋率與載客率，但從實質移動平權角度來看，仍存在多重斷裂點：

1. 空間與時段的斷裂：偏鄉幅員遼闊但人口分散，「地大、人稀、車少、人窮、無生機」往往造成運輸服務供給嚴重不足。現行幸福巴士多侷限於固定路線、固定班次，且路線多沿主要幹道設站。這意味著許多村落社區依然「沒車可搭」，或一天只有零星幾班車，服務在空間和時間上出現斷裂。例如梨山地區公車一日3班，錯過就須等候數小時；再如審計部指出，截至去年底全國仍有194個偏鄉村里公共運輸涵蓋率未達標，佔偏鄉村里的31%，其中甚至有4個村里毫無對外運輸服務。偏鄉居民在不少時段和區域，依然面臨交通真空。
2. 制度與資源的斷裂：中央各部門對偏鄉移動缺乏協調，補助資源與在地需求錯位。以長照與運輸制度為例：「長照2.0」提供高齡者就醫交通補助，但僅限醫療項目且經費有限，需求覆蓋面極窄；交通部門則偏重增闢公車路線或對客運業者補貼營運虧損。此種條塊分割導致許多偏遠村落即使有補助仍「無車可用」的窘境。審計部發現，全臺列管的70個偏鄉地區中，仍有26個鄉鎮的公共運輸涵蓋率未達標（佔37%以上）；甚至部分地區因人口密度不符「偏鄉」定義而未被納入補助範圍，長期交通不便卻難以改善。換言之，現行制度設計下，資源投入與需求落差巨大，缺乏統籌協調的機制來補齊偏鄉交通「最後一哩」。審計單位也直指問題所在：現行提供服務的方式未滿足目標族群需求，營運與補助模式亦未符業者期待。
3. 照護與服務的斷裂：偏鄉交通不足直接衍生出醫療照護與社會服務的鴻溝。偏遠村里中有相當比例是高齡者與學童，但交通覆蓋率卻不到50%，嚴重影響其就醫與就學等基本出行需求。審計部調查發現，全國有34個偏鄉村里老幼人口比率逾兩成，卻無法透過公共運輸順利前往醫院、學校等處。從長照服務看，「越是弱勢，越需要外出就醫、長照服務與社會參與，卻偏偏交通資源最為貧瘠」。目前偏鄉幸福巴士多採固定路線載客，缺乏與長照、醫療等單位的緊密協作，無法主動銜接長者就醫復健、日常採買、社區據點活動等需求。因此照護服務體系與交通運輸體系呈現斷裂，移動不便成為健康不平等與社會孤立的推手。
4. 數位與治理的斷裂：偏鄉數位基礎與參與式治理相對薄弱，影響創新運輸方案的落地。首先，多數鄉村地區在資通訊基礎建設與數位素養上相對落後，數位落差使智慧交通工具（如預約APP、即時資訊）難以及時惠及所有偏鄉居民。其次，傳統由上而下的治理模式下，地方社群與跨域夥伴缺乏參與空間，導致服務設計未能反映在地生活脈絡。一些外來單位投入偏鄉交通計畫，往往「長駐不走」，資源未真正下放社區，反而弱化了地方自我解決問題的能力。幸而近年政府開始調整政策，例如修法鬆綁偏鄉載客白牌車：2020年底交通部允許非營利組織或個人申請小型客運業資格，同車可兼營載客與載貨。此舉為偏鄉交通創新提供了法源彈性，但後續仍需配套數位系統建置與在地治理模式，才能彌合偏鄉在數位應用與協力治理上的斷層。

方法論與架構設計：從Smart Villages到臺灣模式

面對上述斷點，歐盟智慧村莊倡議和SMARTA（Smart Rural Transport Areas）計畫提供了啟發。其核心在於以社區為主體、整合多元運輸工具，量身打造永續的鄉村移動方案。ENRD（歐洲鄉村發展網絡）在2019年的指引中提出了願景：由地方單位統籌管理多種在地適切的交通選項，包括協調「共享交通」、提供需求響應式服務（DRT）、串聯固定路線班車、小型轉運樞紐，以及動員在地退休者和志願者參與等。這種一籃子方案也強調運用電動車與再生能源，提升環保效益。其治理精髓是由下而上，集合各層級利益相關者共同討論願景需求，小規模試驗創新方案，逐步擴大成為體系。

結合EU方法論與臺灣脈絡，我們提出「一傘多模平台 + 三類小型轉運樞紐 + 三種班型組合」的偏鄉運輸架構設計：

• 一傘多模平台：建立單一整合資訊平臺（如行動App與客服系統），將公車、小黃（計程車）、共乘接駁車、長照專車等多元運具納入同一預約服務傘下。此平台提供旅客資訊、訂位、支付及派車管理等功能，實現「一站式」服務。例如臺東TTGO平臺即整合全縣公路客運、小黃、公車式小黃及幸福巴士等資源，成為全國首創的縣域交通預約媒合平臺，專門補足火車、公車與通勤月票未及之處。居民只需一通電話或一則LINE訊息，鄰里接駁車便可應召到家。透過數位工具降低交易成本，一傘多模平台能大幅提升偏鄉運輸的協調效率與服務便利性。
• 三類小型轉運樞紐：在偏鄉廣布「微型轉運點」，作為不同運具與服務的接合節點。這些轉運據點可分為三類：（1）村級據點：利用村辦公室、社區活動中心、超商據點等作為上車集合點，方便村民就近候車。（2）鄉鎮級樞紐：在鄉公所、衛生所、國小等處設轉運站，串聯村里與鄉鎮間運輸，這類節點也是長照據點、郵政物流等服務網絡所在，便於不同服務同步進行。（3）區域級樞紐：連結偏鄉與外部中心的換乘站，例如接駁至火車站、醫院、大型商場或縣府所在地。透過大小轉運樞紐的三級配置，可編織出偏鄉「微血管 — 動脈」相接的交通網絡。這一模式如同將服務觸角深入村里，再逐級匯集到城鎮與區域中心，使偏鄉居民能夠順暢實現「宅 — 村 — 鄉」的階梯式出行。臺東TTGO目前提供的接駁點涵蓋車站、醫院、鄉公所、學校等，即是此理念的體現。
• 三種班型組合：根據不同場景需求，設計固定梯隊班車 + 預約式DRT + 救災應變載具的多模態組合。第一，保留一定固定班次路線（固定梯隊），作為幹線運輸樞紐間的定時接駁，服務穩定需求（如通學通勤）並提供基本安全網。第二，在幹線覆蓋不到的「微血管」地區，引入需求反應式運輸（DRT）機制：居民可提前預約，彈性安排發車時間和路徑，甚至採「一人也發車」的共乘叫車模式，以最大程度滿足個別化出行需求。第三，將偏鄉運輸車隊納入災害應變體系：平時作為載客車輛，災時迅速轉為救援運輸（疏散接駁、物資配送）。TTGO的誕生即源於2022年花東地震期間臨危上線，兩週內開通玉里 — 臺東緊急共乘接駁，紓解了鐵路中斷後居民與旅客的燃眉之急。此後TTGO服務模式從救災應變拓展為日常預約接送，充分說明固定路網與彈性運輸並舉、平時服務與急時備援結合的價值。透過上述三種班型組合，偏鄉交通體系可同時兼顧效率與韌性，在日常與非常態情境下都保持對民眾的移動支援。

台東TTGO社會實驗：一場由下而上的協力治理實踐

臺東「TTGO臺東預約接駁服務」被視為偏鄉交通創新的里程碑案例。其營運關鍵在於「補位不競爭」、「在地人服務在地人」以及「多重服務整合」的治理原則，並巧妙整合了民間交通、照護、物流與志願服務等多元能量。以下從TTGO模式的形成與運作，說明其對偏鄉移動問題的實踐突破：

1、補位而不競爭：TTGO定位為現有運輸服務的補充者，而非競爭者。在啟動初期，為避免與既有客運或計程車業者衝突，TTGO對服務範圍和方式設定了一定限制，例如僅限偏鄉鄉內接駁、需兩人以上共乘才發車、不允許進出臺東市區等。這些策略旨在填補市場缺口、服務過去無人照顧的「最後一哩」，而非搶走既有業者的生意。雖然初期過度保守的供給面考量一度導致民眾使用意願不高，但在地方與中央持續溝通下，交通主管機關逐步給予TTGO更大的彈性空間。自2024年中開始，TTGO放寬為一人也可叫車，並允許偏鄉居民預約跨鄉鎮往返臺東市區。調整後的TTGO 3.0更貼近民眾實際需求，例如長者可以直接預約進城就醫採買，年輕學子也可跨鄉共享車輛上學。在確保不對計程車等業者造成衝擊的同時，服務彈性的提升終於換來使用量成長，證明了「補位而不競爭」的平衡是可以透過政策調適實現的。

2、在地人服務在地人：在TTGO模式中，從司機到管理皆優先培育本地人擔任。「在地人服務在地人」成為口號：TTGO投入近20台無障礙及一般車輛，聘用各鄉鎮在地兼職司機每日行駛台11線、台9線及南迴公路。許多原本賦閒在家的中壯年重新握起方向盤，成為有收入的接駁司機，而原本困居家中的長者，只要一通電話就有鄰里司機上門接送。TTGO團隊亦招募在地年輕人加入調度與服務行列，並將預約派車系統等專業技術逐步移轉給地方單位。在中央國發會支持及裕隆集團企業CSR資助下，TTGO建立起政府、地方社群、企業、學研四股力量協力的模式。其中政府提供制度與經費後盾，在地司機和民間團體供出人力與車輛，企業提供長期經費與車輛維運支持，學界團隊開發數位平台並培訓人才。四方缺一不可的公私協力，證明偏鄉交通並非「解不開的難題」。截至目前，TTGO平臺已累積服務數萬人次接送，甚至連當地民宿業者也嗅到商機，主動加入車隊行列創造額外收入。更重要的是，外來團隊適時退場後，臺東縣政府已接手主導TTGO運營，偏鄉交通服務真正回到在地掌舵。TTGO案例展現了地方創生的初步體現：讓偏鄉人盡其才、地盡其利、物流其暢，人與服務重新串連，社區組織能力得以被激發。

3、多重服務整合：TTGO模式並不僅定位為載客交通工具，而是致力於串連偏鄉的各類民生需求，被譽為「偏鄉移動的微血管」。TTGO提出「食－醫－助－行」的移動服務架構，透過共享交通平臺的機動性，同步連結在地食材與日用品配送、醫療復健接送、居家照護訪視服務等。例如司機在送老人家就醫的同時，常可順道協助代買生活用品或運送物資上山，一台車就兼具了交通、送餐、物流、陪伴等多重角色。TTGO也設置了專線客服中心，協調長照據點、社區關懷站等單位轉介個案，由平臺統一派車調度。在資訊系統支援下，車輛和司機得到數位化管理，盡可能提高載運效率。這種創新模式有效解決了長者就醫、洗腎接送、生活採買與外出社交等需求的「最後一哩」，編織出一張以Door-to-Door接送網絡為經緯的社區照護網。通過交通與照護服務的深度融合，TTGO讓移動服務成為偏鄉居民生活不可或缺的一部分，也讓交通工具成為流動的社區照顧據點，極大提升了偏鄉長者的生活品質與尊嚴。正如實踐者所言：「微光投入的偏鄉移動，解決的不只是交通問題，而是關乎人的尊嚴與生存機會」。

政策反思與建議：從幸福巴士2.0邁向3.0

根據審計部113年度中央政府決算審核，當前「幸福巴士」政策在執行成效上存在一些不足。一方面，全國偏鄉公共運輸涵蓋率雖提高至約94%，表面上達成目標值，但細究各地，仍有逾三成偏遠鄉鎮與村里未達標準，甚至部分高齡人口聚居地區仍處交通服務的真空狀態。另一方面，各縣市陸續推動的幸福巴士（含公車式小黃）普遍載客率不佳，審計部點名十縣市幸福巴士平均客座率偏低甚至空駛，有些路線營運三年平均載客率僅15%，空載率高達六成以上。嘉義縣甚至發現7條幸福巴士/小黃公車路線平均每班載客不足1人次，形同虛設。然而，問題症結不在於補助金額或名目上的涵蓋率高低，而在於現行服務模式與思維架構未能貼近偏鄉的真實需求。當前多數幸福巴士仍沿用自上而下配置路網、以量化績效（里程、載客率）為導向的2.0版模式，忽視了偏鄉族群多樣且零散的移動需求，以及地方協力資源的引入。

要突破此困局，必須從3.0版思維重構偏鄉運輸政策框架：以使用者為中心、強調跨域協同與彈性創新的Smart Villages模式取代傳統路線制。本文前述「一傘多模 + 小樞紐 + 組合班型」架構，正是一套可行的示範藍圖。建議交通部公路局在規劃「幸福巴士3.0」時，引入智慧村莊理念，在若干試點地區建置上述綜合平臺與服務網絡。公路局可透過專案補助「買服務」而非僅買車、買路線的方式，鼓勵地方政府與民間團體共創示範計畫。以臺東TTGO為例，縣府向中央爭取經費補貼乘車50%車資、協調修法放寬彈性，使偏鄉預約運輸得以合法上線並滾動優化。中央在其中扮演的角色，不再只是核定補貼額度，更要成為平台建設者和規則調適者：提供數位預約系統的開源模板，修訂相關法規允許多元運具共構，建立跨部會協調機制將長照、衛生、社福等資源與交通計畫相互銜接等等。透過這些改變，幸福巴士政策將從「補貼一條路線」升級為「培育一套在地移動生態系統」。唯有思維轉型，才能真正提升偏鄉運輸對民眾生活的支持力，而不只是追求表面數據。

結語：重視移動的乘數效應

在偏鄉，移動不只是移動本身，更是引發連鎖效應的乘數。交通網絡一旦暢通，不僅改善居民就醫、就學、就業等基本權益，更可帶動多領域的共振效益。例如交通便利後，外地遊客、消費者願意進入，帶來地方經濟機會；醫療人力願意下鄉服務，提升在地健康水準；甚至災害來臨時，因為平日交通系統的存在，物資與救援可更快抵達，社區韌性隨之增強。歐盟共同農業政策（CAP）明確將「打造充滿活力的鄉村」列為2023–27年關鍵目標之一，而良好的交通被視為一項「跨域乘數」，能改善其他投資領域的成效。同樣地，臺灣的高齡社會與區域發展政策，也亟需將交通平權擺到更戰略的位置來思考。所謂「Mobility as a Multiplier」，指的正是交通對健康公平、社會連結與地方創生具有放大倍增的效果。

過去十年以來，逢甲大學偏鄉移動團隊從梨山的長照專車到臺東的TTGO，我們已初步窺見這種正向循環：移動力提升了社區的生活力。展望未來，當決策者在討論偏鄉醫療、教育、長照、產業乃至災防韌性時，都應先問一問：「從移動開始做了什麼？」唯有打通偏鄉的經脈路網，才能為各項民生福祉的實現奠定基礎。偏鄉交通的創新轉型雖非易事，但正如TTGO經驗所示，當在上位者願意放下身段、在地社群勇於參與、企業和學研樂於助力時，一套共享共榮的解決方案就有可能萌芽。我們期待「幸福巴士3.0」能夠承載這樣的願景起飛：讓每位偏鄉居民都享有足以支撐其健康、尊嚴與希望的移動權利，讓偏鄉不再遙遠。

【參考資料】本文參考並引用了審計部決算報告、交通部及遠見雜誌等公開資料，以及台東TTGO團隊實務經驗分享等內容。上述資料出處已於文中標示。無特別說明者，皆屬筆者根據Smart Villages/SMARTA理念所進行之分析與建議。